II OSK 2107/15

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 515/15 w sprawie ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 515/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii (dalej również: organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. W piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. J. M. i S. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej również: Powiatowy Lekarz Weterynarii) z dnia [...] 2012 r. nr [...], zmienioną decyzją nr 1 tego organu z dnia [...] 2013 r. Podali, że wskazaną decyzją zakazano S. M. przemieszczania zwierząt z gatunku bydło i trzoda chlewna do i z miejsca ich przebywania do czasu ich padnięcia lub skierowania do zabicia w rzeźni w celu utylizacji lub uboju z przeznaczeniem do spożycia we własnym gospodarstwie przez domowników. Motywując wniosek, wskazali, że przedmiotowe gospodarstwo, w którym prowadzona jest hodowla, stanowi własność po połowie braci J. M. i S. M., gdy tymczasem decyzja została skierowana tylko do S. M., a to oznacza, że wystąpiła przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem wnioskodawców organ wadliwie powołał się na art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE/882/2004) z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli przeprowadzonej w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrobytu zwierząt (Dz. U. UE L 165 z 30 kwietnia 2004 r.), bowiem przepis ten zezwalał jedynie na nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, a tymczasem na podstawie tego przepisu orzeczono w zakresie bydła i trzody chlewnej. Według skarżących również nie mógł stanowić podstawy prawnej orzekania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii przepis art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia, bowiem przywołane przepisy dotyczą stosowania środków zaradczych, a takimi nie są orzeczone zakazy dotyczące bydła i trzody chlewnej; ponadto brak oszacowania ilości znalezionego niedozwolonego składnika w próbce paszy, co prowadzi do stwierdzenia, że decyzja został wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej również: Wojewódzki Lekarz Weterynarii; organ nadzoru; organ I instancji) decyzją z dnia [...] 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 104 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] 2012 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii, wydając zakwestionowaną decyzję, prawidłowo powołał się na przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. nr 17, poz.127, z późn. zm.), w tym art. 9 ust. 1 tej ustawy. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadzając tę zasadę nie uzależnił jej funkcjonowania od potrzeby wykazania żadnej innej przesłanki, jak tylko faktu zanieczyszczenia paszy substancjami niedozwolonymi (w tym przypadku niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego) oraz faktu, że zwierzęta były tą paszą karmione, co w sprawie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości – pobrana wprost z karmideł próbka paszy wykazywała obecność substancji niedozwolonej. W zakresie wystąpienia przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2008 r. nr 204, poz. 1281, z późn. zm.) posiadacz zwierzęcia gospodarskiego jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa siedzibę stada w celu nadania numeru siedziby stada. Organ nadzoru zaznaczył, że w sprawie niniejszej, zgodnie z wnioskiem skierowanym do Agencji o wpis do ewidencji producentów, wnioskodawcą był S. M., stąd też słusznie organ przyjął, że właścicielem zwierząt jest jedynie S. M. W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2012 r., zmieniona decyzją z dnia [...] 2013 r., wydana została zgodnie z przepisami i nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. M. i S. M. [powielającego stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji że Powiatowy Lekarz Weterynarii w decyzji z dnia [...] 2012 r.] Główny Lekarz Weterynarii, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w decyzji z dnia [...] 2012 r. bezspornie wykazał, że zwierzęta znajdujące się w gospodarstwie S. M. karmione były paszą z udziałem niedozwolonego w żywieniu zwierząt, białka pochodzenia zwierzęcego, zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U. UE nr L 147/1 z dnia 31.5.2001 r. z późn. zm) zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego; w ust. 2 art. 7 powołanego rozporządzenia rozszerzono ten zakaz na zwierzęta inne niż przeżuwacze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że konsekwencją powyższego przepisu jest regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. nr 17, poz. 127, z późn. zm.), z której wynika, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Z kolei kwestię zasad kontroli wykonywanych przez właściwe organy reguluje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE/882/2004) z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli przeprowadzonej w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrobytu zwierząt, które w art. 54 ust. 1 przewiduje, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Zarazem organ II instancji wyjaśnił, że katalog działań dozwolonych dla organów zawarty został w ust. 2 powołanego przepisu, gdzie w ramach lit. a wskazano możliwość nałożenia procedur sanitarnych lub podjęcia wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt, zatem przepis ten, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie odnosi się jedynie do paszy. W odniesieniu do zarzutu braku podstaw do zastosowania przez organ art. 54 ust. 2 lit. h powołanego rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że zakazy oraz nakazy nałożone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii mieszczą się w katalogu działań, o których mowa w art. 54 ust. 1, a wskazanych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia; środki zaradcze, o których wspomina skarżący, a które ma zastosować podmiot zobowiązany, nie zaś organ, mają spowodować, że podmiot takie środki poweźmie; w art. 54 ust. 2 rozporządzenia znajduje się więc katalog działań, do których uprawniony jest organ, nie zaś katalog środków zaradczych. W skardze na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii, J. M. i S. M., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto podnieśli, że błędnie w sprawie zastosowano przepis art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Przedstawiając argumentację postawionych zarzutów wskazali, że przedmiotowe gospodarstwo, w którym jest prowadzona hodowla stanowi ich własność i skierowanie decyzji tylko do jednego z nich, powoduje nieważność postępowania w sprawie, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W ich ocenie, odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, organ naruszył ort. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżących, w sytuacji kiedy nie przeprowadzono oszacowania ilości znalezionego niedozwolonego składnika w próbce paszy nie było przesłanek do stosowania w sprawie przepisów w/w rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, w szczególności nie mógł mieć zastosowania art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia, który to przepis zezwalał na nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności; z treści tego przepisu wynika bowiem, że zezwala on na podejmowanie działań w zakresie dotyczącym paszy, a tymczasem na podstawie powołanego przepisu orzeczono w zakresie bydła i trzody chlewnej. Argumentowali, że przepis ten ma odniesienie do art. 54 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który mówi o stosowaniu środków zaradczych, a orzeczone zakazy nie są środkami zaradczymi lecz stanowią nakaz, który nie mógł być orzeczony na podstawie art. 54 ust. 1 i ust. 2 ust. lit. h rozporządzenia. Zdaniem skarżących powyższe wskazuje na to, że przedmiotowe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co według strony skarżącej stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności po myśli art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucając z kolei naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. skarżący podnieśli, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów w przedmiotowym zakresie. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uznał zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, bowiem organy obu instancji dokonały trafnej oceny kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii. Sąd przypomniał, że zadaniem organu nadzoru było w przedmiotowej sprawie ustalenie, czy kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2012 r. została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawnych, a także czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Zdaniem Sądu tak właśnie było, gdyż w świetle przywołanych uregulowań prawnych nie można przypisać decyzji z dnia 13 sierpnia 2012 r. Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za nieuprawnione Sąd uznał stanowisko strony skarżącej, że Powiatowy Lekarz Weterynarii, wydając zakwestionowaną decyzję, wadliwie zastosował art. 54 ust. 1 i ust. 2, lit. a i lit. h rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ust. 1 tego artykułu – w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze, a podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Sąd zaznaczył, że wśród środków zaradczych, do jakich zobowiązany zostanie podmiot gospodarczy przez właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności rozporządzenie w ust. 2 wymienionego artykułu m.in. przewiduje: – nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywność lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącym zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt, – ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt, – monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności, – upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone, – wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zakazy oraz nakazy nałożone w kwestionowanej decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii mieszczą się w katalogu działań, o których mowa w art. 54 ust. 1, a wskazanych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto odwołał się do treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którym produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii, zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego (art. 7 ust. 1), przy czym zakaz ten rozszerza się na zwierzęta inne niż przeżuwacze oraz ogranicza się, w zakresie karmienia tych zwierząt produktami pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z załącznikiem IV pkt I a Rozporządzenia (art. 7 ust. 2) na zwierzęta hodowlane, z wyjątkiem karmienia mięsożernych zwierząt futerkowych wymienionymi tam składnikami. Sąd stwierdził, że z przytoczonych przepisów prawa unijnego wynika zatem wprost zakaz karmienia zwierząt hodowlanych niebędących mięsożernymi zwierzętami futerkowymi (w tym przypadku bydła i trzody chlewnej) białkami pochodzenia zwierzęcego, zaś obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom hodowlanym oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji zwierzęta nią karmione nie spełniają wymogu z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i w myśl tego przepisu nie mogą być wprowadzane na rynek. Zdaniem Sądu, bezzasadność zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii bez podstawy prawnej potwierdza także regulacja zawarta w art. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. 2006.144.1045 ze zm.), z treści którego wynika wprost, że powiatowy lekarz weterynarii jest na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej co do zasady właściwym organem w rozumieniu m.in. rozporządzenia nr 882/2004 i rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń i w tym zakresie organ ten działa z urzędu. Odwołując się do zasad bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności przepisów wspólnotowych i pierwszeństwa przed normami krajowymi, Sąd zauważył, że przepisy rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady mają zastosowanie bezpośrednie, zaś z lektury preambuł do obu stosowanych w sprawie Rozporządzeń (Nr 999/2001 i 882/2004) wynika, że reguły prawodawstwa wspólnotowego mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru, że dla oceny kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym bez znaczenia była kwestia braku określenia ilości niedozwolonego składnika w paszy, podnoszona przez stronę skarżącą. W tym zakresie argumentował, że z punktu widzenia rygorystycznych reguł żywienia zwierząt hodowlanych nawet jednorazowy fakt stwierdzenia w stosowanej do karmienia paszy niedozwolonego składnika, obliguje do zastosowania względem hodowcy właściwych środków zaradczych, prowadzących do zapobieżenia niepożądanym skutkom zjedzenia niewłaściwej karmy przez zwierzęta hodowane z przeznaczeniem do spożycia; nie może mieć zatem znaczenia okoliczność braku ustalenia ilości niedozwolonego białka zwierzęcego w paszy pobranej do badań w czasie kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie rolnym skarżącego, ustawodawstwo nie uzależnia bowiem konieczności stosowania sankcji od wielokrotności stwierdzenia naruszenia wymagań prawa paszowego i żywieniowego, ani od oceny stanu zdrowia zwierząt, jak też od ilości stwierdzonego w paszy niedozwolonego składnika. Za nieuprawniony Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest pominięcie strony postępowania, lecz skierowanie decyzji do osoby, która takiego przymiotu w ogóle konkretnym postępowaniu nie posiada, a w sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd nie stwierdził również naruszenia powołanych w skardze pozostałych przepisów postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji J. M. i S. M. zaskarżyli w całości to orzeczenie, wskazują na następujące podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. 1. Naruszenie art. 139 K.p.a. i 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku wbrew treści akt tej sprawy, z których wynika, że stosowanie do załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej nr KR1W/00064399/9 prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wadowicach przedmiotowe gospodarstwo rolne, na którym jest prowadzona hodowla, której dotyczą przedmiotowe decyzje, stanowi własność po połowie braci J. M. i S. M. W tym zakresie wywodzili, że skoro przedmiotowe decyzje nie zostały skierowane do J. M., a jedynie do S. M., to w tym zakresie zachodzi nieważność postępowania, stosowanie do art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę; 2. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez usankcjonowanie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przez organ administracji, podczas gdy działające na zlecenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] zarówno Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...], jak również Państwowy Instytut Weterynaryjny w [...] odmówiły oszacowania ilości znalezionego niedozwolonego składnika w próbce archiwalnej paszy, powołując się na fakt, że nie mają dostępnych metod badawczych pozwalających na oszacowanie ilości niedozwolonego przetworzonego białka zwierzęcego w paszach. W ocenie skarżących w tym stanie rzeczy nie było żadnych możliwości prawnych stosowania w sprawie przepisu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli przeprowadzanej w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt; w szczególności nie mógł mieć zastosowania "art. 54 pkt 2 ust. A" powołanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 kwietnia 2004 r., który to przepis zezwala wyłącznie na podejmowanie działań w zakresie dotyczącym paszy, gdy tymczasem na podstawie powołanego przepisu prawnego orzeczono w zakresie bydła i trzody chlewnej; stąd też do wydania przedmiotowej zaskarżonej decyzji doszło na skutek błędnego zastosowania w sprawie powołanego przepisu. 3. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez usankcjonowanie błędnego zastosowania przez organ administracji przepisu art. 54 ust. 2 litera h przywołanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 kwietnia 2004 r., który to przepis wyraźnie stanowi, że można stosować wszelkie inne środki, jakie właściwy organ uznaje za właściwe, a przepis ten ma odniesienie do art. 54 ust. 1 rozporządzenia, który z kolei mówi o stosowaniu środków zaradczych. Skarżący argumentowali, że rzeczone zakazy przedmiotowymi decyzjami w zakresie bydła i trzody chlewnej nie są środkami zaradczymi, lecz stanowią nakaz, który nie mógł być orzeczony na podstawie art. 54 pkt 1 i pkt 2 ust. h rozporządzenia – i to tym bardziej, że wyżej wymienione jednostki organizacyjne odmówiły w przedmiotowym zakresie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w [...] oszacowania ilości znalezionego niedozwolonego składnika w próbce archiwalnej paszy, powołując się na fakt, że nie mają dostępnych metod badawczych pozwalających na oszacowanie ilości niedozwolonego przetworzonego białka zwierzęcego w paszach. Ich zdaniem, skoro przedmiotowe decyzje wydano na podstawie art. 54 pkt 1 i 2 h rozporządzenia, a powyższy przepis dotyczy jedynie środków zaradczych, nie zaś orzeczenia nakazu, a ponadto nie da się w ogóle ustalić ilości niedozwolonego składnika w próbce archiwalnej paszy, przeto przedmiotowe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, która by zezwalała na wydanie decyzji o przedmiotowej treści i z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tychże decyzji po myśli art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 4. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a. przez usankcjonowanie faktu, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe niedokonanie przez organ administracji w sprawie wszelkich kroków istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez nieprzeprowadzenie w sprawie żadnych dowodów w przedmiotowym zakresie; 5. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez usankcjonowanie faktu, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe niedokonanie przez organ administracji w sprawie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż w sprawie nie przeprowadzono w przedmiotowym zakresie żadnych dowodów. Przy tak sformułowanych podstawach i zarzutach kasacyjnych skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do jej dalszego rozpoznania oraz 2) zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania związanych z wniesieniem tej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zasadzie wyłącznie powtórzono zarzuty kasacyjne oraz stwierdzono, że zupełnie błędny prawnie pogląd Sądu I instancji, prowadzący do sprzecznego z prawem usankcjonowania przez tenże Sąd nieprawidłowości przy orzekaniu w sprawie przez Głównego Inspektora Weterynarii w Warszawie, w pełni uzasadnia wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie tej skargi. W pierwszej kolejności skarżony organ podniósł, że podstawą skargi kasacyjnej stał się art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a wszystkie zarzuty skarżących w rzeczywistości sprowadzają się do naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., który został skorelowany z przepisami tak prawa materialnego, jak przepisami postępowania, w tym m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii powyższy zarzut jest bezpodstawny, zaś skarga winna podlegać oddaleniu, bowiem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania; obowiązek ten oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, a naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Zdaniem organu w świetle ugruntowanego orzecznictwa i stanowiska doktryny art. 133 § 1 P.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy i przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i ocen ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz następnie jego oceny, nie wykraczając poza ramy zakreślone w powołanym przepisie. Wobec powyższego w ocenie Głównego Lekarza Weterynarii skarga kasacyjna pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest ocena czy w stosunku do decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...]2012 r. zaistniały przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. wskazać należy, że organ administracji stwierdza na podstawie tego przepisu nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że fakt ewentualnego pominięcia jakiegoś podmiotu, będącego stroną postępowania nie powoduje zaistnienia wyżej opisanej przesłanki nieważności. Decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] 2012r. została skierowana do S. M., który niewątpliwie był stroną postępowania. Dodatkowo należy zauważyć, że na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 14 sierpnia 2012r. - (Dz. U z 2004 r., poz.872), posiadacz zwierzęcia gospodarskiego, podmiot prowadzący miejsce gromadzenia zwierząt, podmiot prowadzący rzeźnię oraz podmiot prowadzący zakład przetwórczy lub spalarnię są obowiązani zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji, zwanemu dalej "kierownikiem biura", siedzibę stada, miejsce gromadzenia zwierząt, rzeźnię oraz zakład przetwórczy lub spalarnię w celu nadania numeru siedziby stada, numeru miejsca gromadzenia zwierząt, numeru rzeźni, numeru zakładu przetwórczego lub spalarni, nie później niż w dniu: 1) wprowadzenia pierwszego zwierzęcia gospodarskiego do siedziby stada lub miejsca gromadzenia zwierząt; 2) uboju pierwszego zwierzęcia gospodarskiego; 3) unieszkodliwienia zwłok zwierzęcia gospodarskiego w zakładzie przetwórczym lub spalarni. Odpowiedni wniosek skierowany do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawierał dane osobowe S. M. Tym samym skierowanie do tej jedynie osoby decyzji z [...] 2012r. było działaniem organu zgodnym z prawem. Organ oznaczył krąg stron postępowania na podstawie danych z posiadanej ewidencji. Brak pełnych danych w przedmiotowej ewidencji był okolicznością zawinioną przez J. M. i S. M., którzy nie zgłosili brakujących informacji dotyczących osoby J. M. Tym samym zarzut opisany w pkt. 1 skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy ocenił jako niezasadny. Nie mają racji skarżący kasacyjnie podnosząc, iż przepis art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt - na podstawie którego wydano decyzję z [...] 2012r. – zezwalał wyłącznie na podejmowanie działań w zakresie dotyczącym paszy a nie bydła i trzody chlewnej. Lektura tego przepisu, a w szczególności art. 54 ust. 2 lit. a), b) wskazuje, że ograniczenia i zakazy nim przewidziane odnoszą się również do zwierząt. Również tytuł samego rozporządzenia wskazuje, że zawiera ono reguły postępowania dotyczące zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. W szczególności zastosowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] przepis art. 54 ust. 2 a) ww. rozporządzenia wskazuje, że właściwy organ w sytuacji stwierdzenia niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym lub niezgodności z zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt upoważniony jest do nałożenia procedur sanitarnych lub podjęcia wszelkich innych działań uważanych za niezbędne. Również przepis art. 54 ust. 2 h) wobec braku w nim ograniczenia winien być stosowany także wobec zwierząt, w sytuacji stwierdzenia naruszenia np. przepisów paszowych. Nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że na podstawie tego ostatniego przepisu niedozwolone jest stosowanie nakazów lub zakazów. Sformułowanie przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż "wszelkie możliwe działania" obejmuje również nakazy i zakazy, zmierzające do zagwarantowania zdrowia zwierząt gospodarskich i zgodności postępowania ich właścicieli z prawem paszowym. Uzupełnieniem ww. przepisów jest norma z art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U z 2006r. poz. 127 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 14 sierpnia 2012r.). Zgodnie z ww. przepisem Produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Nie budzi również wątpliwości, iż w zakresie karmienia zwierząt gospodarskich w gospodarstwie skarżących kasacyjnie naruszono przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tego Rozporządzenia zabronione jest karmienie zwierząt przeżuwających i trzody chlewnej przetworzonym białkiem zwierzęcym lub paszami zawierającymi takie białka. Powyższe przepisy nie nasuwają żadnych wątpliwości interpretacyjnych i wskazują, że nawet najmniejsza ilość niedozwolonego składnika dyskwalifikuje paszę podawaną zwierzętom gospodarskim. Tym samym twierdzenia skarżących kasacyjnie, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przed wydaniem decyzji z 14 sierpnia 2012r. zobowiązany był do procentowego określenia zawartości niedozwolonej substancji w paszy, nie znajdują podstawy prawnej. Podsumowując powyższe rozważania Sąd odwoławczy uznał, że również zarzuty opisane w pkt. 2 i 3 skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do twierdzenia, aby zaistniały przesłanki nieważności decyzji z [...] 2012 r. Nie mogły okazać się skuteczne zarzuty opisane w pkt. 4 i 5 skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie zostały prawidłowo sformułowane. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Hipotetyczne niedostrzeżenie przez orzekający sąd uchybień organów administracji w zakresie "nieprzeprowadzenia żadnych dowodów" nie stanowi naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a.. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów. Twierdzenie skarżących kasacyjnie, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organy administracji zaniechały zgromadzenia niezbędnych dowodów, nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej takie zarzuty zostały postawione wyłącznie wobec Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] prowadzącego postępowanie pierwotne zakończone wydaniem decyzji z 14 sierpnia 2012r., a nie w stosunku do organów prowadzących postępowanie nieważnościowe. Również Sąd odwoławczy okoliczności takiej nie stwierdził, uznając, iż prowadząc postępowanie nadzwyczajne organy administracji zgromadziły kompletny materiał dowodowy niezbędny do wydania merytorycznych decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w części rozstrzygającej. .