II OSK 2117/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/12 w sprawie ze skargi L. B. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2013 r., IV SA/Wa 2296/12 oddalił skargę L. B. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o ustaleniu na wniosek [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci: centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr [...] i części działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...].08.2009 r. sygn. akt [...] Kolegium m.in. uchyliło wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji z dnia [...].06.2009 r. w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wskazana decyzja w tym zakresie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1026/10. Sąd nie zgodził się argumentacją Kolegium dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd ponadto wskazał to, że organ I instancji sporządził nierzetelnie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na nierzetelność analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd uznał w szczególności za nieprawidłowe, niezgodne z zasadami określonymi w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 154, poz. 1588) wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zaniechanie określenia powierzchni biologicznie czynnej (§ 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm. i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz. U. nr 164, poz. 1589), nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej - § 6 pierwszego z ww. rozporządzeń, określenie jedynie rodzaju dachu, a zaniechanie określenia kąta- nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu płaci dachowych - niezgodnie z § 8 pierwszego z ww. rozporządzeń. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W omawianym przypadku, postępowanie w przedmiotowej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia w znacznej części - istnieje konieczność znacznego uzupełnienia ww. analizy urbanistycznej przez osobę uprawnioną (architekta czy urbanistę) i ponownego wydania decyzji (której projekt przygotowuje urbanista albo architekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy) w zakresie wskazanym przez Sąd w ww. wyroku, co wypełnia art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódziego Sądu Administracyjnego wnieśli L. B. i [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 170 p.p.s.a. w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta m. st Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalającej na wniosek [...] Sp. z o.o. z W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci: centralnego ogrzewania, wodno - kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr [...] i części działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy. [...] w [...], pomimo jej uprawomocnienia się na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 04.08.2010r., sygn. akt. W SA/Wa 1026/10. Wskazując na powyższą podstawę skargi pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi podano, iż w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o warunkach zabudowy prawomocnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 04 sierpnia 2010r., sygn. akt. IV SA/Wa 1026/10. Sąd mianowicie na skutek skargi wniesionej na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...].08.2009r. nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] i orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskutek powyższego uprawomocniła się decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...]. Zgodnie z art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym odmienne rozstrzygnięcie SKO w Warszawie w przedmiocie decyzji z dnia [...].06.2009r., nr [...], ustalającej na rzecz uprawnionego warunki zabudowy, i jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sposób rażący narusza res iudicata i jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. W chwili obecnej uprawnionym z istniejących warunków zabudowy jest L. B. będący stroną w procesie z tego powodu, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. została na niego przeniesiona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/10, oddalił skargę kasacyjną W. M. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, iż tylko wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do wymogów wymienionych w art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rzetelna analiza terenu wyznaczonego w otoczeniu planowanej inwestycji – mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja organu odwoławczego nie zawiera ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza podstawę wydania decyzji odmownej. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdaniem sądu wskazało Kolegium, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2010 r. stał się prawomocny w dniu 15 marca 2011 r. – w dacie wydania powołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wskazał, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 p.p.s.a, ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W badanej sprawie Sąd uznał, że organ orzekający rozpoznając ponownie odwołanie M. B. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 4 sierpnia 2010 r. W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut res iudicata zdaniem sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skargi decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nie uzyskała przymiotu prawomocności na skutek uchylenia decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/10. Natomiast uchylenie przez Sąd Wojewódzki powołanym prawomocnym wyrokiem ww. decyzji organu odwoławczego spowodowało, że odżyło odwołanie M. B., do którego rozpatrzenia Kolegium było zobowiązane, biorąc przy tym pod uwagę ocenę prawną wskazaną w powołanych wyże wyrokach Sądów obu instancji. Zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, wbrew zarzutom skargi, odpowiada prawu. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą wykładnię w związku z ustaleniem, iż analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu może być przeprowadzona wyłącznie przez organ I instancji, a nie w ramach dodatkowego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, zgodnie z art. 136 k.p.a.; - art. 145 par. 1 ust 1 pkt. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny II instancji przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 103 § 3 k.p.a., w związku z niewyjaśnieniem w sprawie w sposób należyty stanu faktycznego i wydaniem decyzji w sprawie, uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, niezebraniem i nierozpatrzeniem przez organ II instancji całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji; - art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...].06.2009r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, pomimo jej uprawomocnienia się na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...].08.2010r., sygn. akt. IV SA/Wa 1026/10 oraz przeniesienia warunków na skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny mógł przejść do zbadania zarzutów kasacyjnych. Wcześniej należy jeszcze zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, odwołanie M. B. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] znajduje się w aktach administracyjnych karta 47. Natomiast odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą wykładnię należy stwierdzić, zarzut ten nie jest zasadny. Przede wszystkim rozważając możliwość wydania przez organ odwoławczy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decyzji na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a. należy zwrócić uwagę na dwie sytuacje. Pierwsza sytuacja ma miejsce wówczas gdy w postępowaniu przed organem I instancji zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zostanie sporządzona analiza prawidłowo wyznaczonego obszaru wokół terenu planowanej inwestycji, niezbędne do ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia zostaną dokonane przy udziale uprawnionego urbanisty lub architekta, decyzja zostanie poprzedzona wymaganymi aktami współdziałania, to brak podstaw do tego, aby pozbawiać organ odwoławczy prawa do merytorycznej oceny trafności wydanej decyzji przez organ I instancji, nie wykluczając decyzji reformatoryjnej, o jakiej stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast druga odmienna sytuacja ma miejsce wówczas gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zostanie sporządzona analiza, bądź też analiza zostanie sporządzona ale w sposób nieprawidłowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw w związku z tą nieprawidłową analizą ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W takiej sytuacji zasadnym jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art.138 §2 k.p.a., albowiem charakter i zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić przekracza ramy wyznaczone przepisem art.136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy w tej drugiej sytuacji, czyli w takiej w której niezbędne jest przeprowadzenie postępowanie wyjaśniającego w zakresie który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a postępowanie to nie ma li tylko charakteru uzupełniającego. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art.138 § 2 k.p.a, art.136 k.pa. Przypomnieć należy, że do dnia 11 kwietnia 2011r. art. 138 § 2 k.p.a. miał następującą treść, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast od dnia 11 kwietnia 2011r. treść przepisu art.138 § 2 k.p.a. jest następująca, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzegamy zatem, że uległy częściowej zmianie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o ile przed nowelizacją taka decyzja mogła być wydana gdy rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to obecnie gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Tym samym elementem decydującym jest nie zakres postępowania wyjaśniającego, które ma być przeprowadzone, ale czy ma ono istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Pod pojęciem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" należy rozumieć sytuację braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub nieprzeprowadzenia go w znacznej części - co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy może powołać się na przepis tego artykułu tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 136 określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, pomimo jej uprawomocnienia się na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 04.08.2010r., sygn. akt. IV SA/Wa 1026/10 oraz przeniesienia warunków na skarżącego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skutkiem powołanego wyroku było wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji tj decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009r. wydanej po rozpoznaniu odwołania M. B., w części uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r. i orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy ( natomiast wyrokiem tym nie została uchylona ta część decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009r. w której Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. i Z. S. oraz B. i T. D.). Tym samym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r. ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie stała się ostateczna, albowiem pozostało do rozpoznania odwołanie złożone przez M. B. Po wyroku WSA z dnia 4 sierpnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było ponownie rozpatrzyć odwołanie M. B. i w wyniku tego rozpatrzenia wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r., którą uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym podnoszony zarzut, iż doszło do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r. pomimo jej uprawomocnienia się jest błędny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji prawidłowa i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.