II OSK 2121/13

Dnia 20 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 481/13 o odrzuceniu skargi H.S. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 roku Nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę H.S. (dalej jako "skarżąca") na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego było wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie w rozpatrywanej sprawie zostało skierowane do organu dwukrotnie. Skarżąca z wezwaniem wystąpiła do organu w dniu 7 marca 2012 r. Następnie w dniu 6 czerwca 2012 r. skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt: II SA/Łd 607/12 odrzucił skargę uznając, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 587/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego postanowienia. Po raz kolejny z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wystąpiła w dniu 16 lutego 2013 r. W ślad za tym wezwaniem skarżąca wniosła przedmiotową skargę. Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały (aktu) – jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Wezwanie, o którym mowa, wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby, w ocenie Sądu I instancji, podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Sąd I instancji podkreślił, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie kolejna skarga tego samego podmiotu jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania to jest art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez błędne uznanie, że skarga jest niedopuszczalna. W ocenie skarżącej, skarga została złożona po spełnieniu ustawowej przesłanki wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 596 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa"), a w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki z art. 90 ust. 3 cytowanej ustawy uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: Po pierwsze, art. 90 ust. 3 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skoro w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę odrzucił, to przepisu art. 90 ust. 1 nie stosuje się. W ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia tego przepisu każe przyjąć, że tylko oddalenie skargi w drodze wyroku wyłącza ponowne zaskarżenie przepisu do sądu administracyjnego w trybie art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy. Po drugie, art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "odrzucenie skargi przez sąd administracyjny powoduje ten sam skutek prawny co jej odrzucenie". W ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że skoro poprzednia skarga została odrzucona jako wniesiona po terminie, to następna skarga powinna zostać rozstrzygnięta wyrokiem, bowiem brak jest podstaw prawnych do uznania jej za niedopuszczalną. Po trzecie, art. 171 w związku z art. 132 p.p.s.a. oraz w związku z art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędną wykładnię polegającą na przypisaniu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 607/12 waloru prawomocności, a w konsekwencji przyjęciu, że skargę należało odrzucić jako "wniesioną ponownie w tej samej sprawie i taką samą". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 21 ust. 2 lit. b) ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) sejmik województwa (organ samorządowy) przejął kompetencje wojewody (organu administracji rządowej w województwie) w zakresie ustanawiania planu ochrony parku krajobrazowego. Stąd też skarga w niniejszej sprawie wniesiona została za pośrednictwem właściwego obecnie Sejmiku Województwa Łódzkiego, a podstawą skargi był art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a nie znajdujący zastosowanie przed powyższym przekazaniem kompetencji art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm. – dalej jako "ustawa o wojewodzie"), który dopuszcza możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez wojewodę. Należy jednak zaznaczyć, że przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie przewiduje analogiczny tryb zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego, a więc poniższe rozważania pozostają aktualne również wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie, podobnie jak wobec wezwania, o którym stanowi art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.) czy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Ponadto wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, a wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że pogląd ten nie znajduje wystarczającego oparcia w przepisach prawa. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały lub zarządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego bądź też rozporządzenia organu administracji rządowej, w tym wypadku wojewody. Wezwanie organu do samokontroli aktu konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie może je uwzględnić lub też zachować się biernie. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego czy akty prawa miejscowego organów administracji rządowej w województwie w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (np. osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę). Nie ulega przy tym wątpliwości, że ilekroć przepisy stanowią o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 k.p.a.), dotyczą one prawa określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483). Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji wskazał, że logicznym następstwem takiej konstrukcji wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest treść art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji dostrzegł jakąkolwiek analogię prawną między sytuacją, o której mowa w tym przepisie, a sytuacją, w której strona występuje z dwoma wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa wobec tego samego aktu, a następnie dwiema skargami. Przepis art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa przewiduje specyficzną formę stanu powagi rzeczy osądzonej, będącą konsekwencją charakteru skargi wnoszonej w trybie art. 90 ust. 1 tejże ustawy. Skarga ta zbliża się swoim charakterem do actio popularis, bowiem akty podlegające zaskarżeniu w tym trybie kierowane są do szerokiego, zwykle nieokreślonego precyzyjnie grona adresatów. Stąd też może dojść do sytuacji, w której ten sam akt będzie przedmiotem kilku skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi, a więc należy przyjąć, że dokonuje oceny całokształtu danego aktu w granicach wyznaczonych naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej. Stąd też ustawodawca przewidział, że co do zasady oddalenie skargi wobec jednego podmiotu, oznacza brak możliwości złożenia skargi na ten sam akt przez inny podmiot. Tymczasem istotą niniejszej sprawy jest dopuszczalność ponownego wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i co za tym idzie ponownej skargi, jeśli poprzednia została odrzucona. Stąd też w skardze kasacyjnej błędnie uznano, że Sąd I instancji utożsamił niedopuszczalność ponownej skargi po jej wcześniejszym odrzuceniu i ponownym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, z sytuacją, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Z tej przyczyny na uwzględnienie nie zasługują pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 90 ust. 3 oraz art. 171 w związku z art. 132 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.