II OSK 2150/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 987/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 987/21 oddalił skargę A. C. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w W. przy ul. [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego biorąc pod uwagę, że zebrany materiał dowodowy, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp). 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób zgodny z tymi przepisami i nie doszło do naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; b) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo i nie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa poprzez dokonanie doboru działek niecharakterystycznych w sąsiedztwie o nr [...] i [...], w celu uzyskania pożądanych przez inwestorkę parametrów pozwalających na realizację inwestycji, która doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 39 § 3 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokonanie nieprawidłowego doręczenia decyzji bez wymaganych załączników w postaci mapy zasadniczej wszystkim stronom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej Ppsa) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu podniesionego w skardze zarzutu tendencyjnego doboru działek przyjętych do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zabiegu poszukiwania cech zabudowy w miejscach mało charakterystycznych dla układu architektonicznego obszaru analizowanego (zabudowa wielorodzinna i domy typu bliźniak), natomiast charakteryzujących się takimi współczynnikami, które uzasadniają żądanie inwestora, a także braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu. W związku z podniesionymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji najbardziej charakterystycznej zabudowy, czyli jak wskazuje skarżący zabudowy domami jednorodzinnymi wolnostojącymi z dużymi ogrodami, których fronty zostały skierowane do głównych ulic, jak również realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Natomiast przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12). 3.4. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony z uwagi na jego konstrukcję jako zbiorczego zarzutu dotyczącego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 upzp. Przepisy te mają zróżnicowaną treść i zawierają wiele norm prawnych, tymczasem w ujęciu skargi kasacyjnej miałyby zostać jednocześnie naruszone poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jednakże bez przyporządkowania poszczególnych działań organów do poszczególnych przepisów, z tak sformułowanego jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu, można by zatem wnioskować, że zarzucane naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa stanowi jednoczesne naruszenie przez organy wszystkich wymienionych w tym zarzucie przepisów upzp. Taka metoda konstruowania skargi kasacyjnej - środka odwoławczego wymagającego profesjonalizmu i precyzji - nie może przynieść powodzenia. Oczywistym jest zatem, że zarzut tej treści umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną. 3.5. Niezasadny jest również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wyznaczony został w niniejszej sprawie obszar analizowany w odległości 150 m stanowiącej trzykrotność szerokości frontowej granicy przedmiotowej działki wynoszącej 50 m (od strony dz. nr 799). W ramach tego obszaru została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy. Ta analiza jednoznacznie wykazała, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, jak i zabudowa wielorodzinna, co wskazuje niewątpliwie na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego tj. budownictwa jednorodzinnego. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej kryterium doboru działek nie jest "charakterystyczność działek", jak i subiektywne postrzeganie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich ładu przestrzennego. Nie było jakichkolwiek podstaw prawnych w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia do wyłączenia części działek z obszaru jako "działek z terenów niecharakterystycznych", różniących się w znaczący sposób od kwartału pomiędzy ulicami [...] i[...] a [...] w W. Natomiast kwestia poprawności ustalenia wskaźników czy parametrów zabudowy nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, kwestie te regulują bowiem następne przepisy rozporządzenia tj. § 4, 5, 6, 7, i 8. 3.6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 39 § 3 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 2 Kpa, bowiem uchybienie jakim było doręczenie decyzji skarżącemu bez wymaganych załączników nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ w treści decyzji doręczonej stronom wskazał, że załączniki pozostają do wglądu w aktach sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu po otrzymaniu zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Treść skargi jednoznacznie wskazywała na szczegółową znajomość treści załączników, w szczególności analizy urbanistycznej. Pomimo uchybienia organu I instancji w powyższym zakresie, okoliczność ta nie spowodowała dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania. Nie doszło zatem do uchybienia procesowego, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie, ze względu na brak istotnego wpływu na wynik sprawy. 3.7. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargi nie uwzględniono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd wypowiedział się co prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Przy tym w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku dotyczącej doboru działek przyjętych do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.9. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.