II OSK 2152/11

Dnia 5 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 143/11 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. II OSK 2152 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. w W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Wrocławia wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych zgłoszonych przez "[...]" Sp. z o.o. w W. polegających na instalacji siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku przy ul. [...] we W. W odniesieniu do odwołania inwestora od powyższej decyzji, Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak wskazał organ, z wyjaśnień zawartych w piśmie Dyrektora Centrum Poczty w Centrali Poczty Polskiej S.A. z dnia 8 grudnia 2010 r. wynika, że przesyłkę pocztową zawierającą decyzję organu I instancji nadano w dniu 4 czerwca 2010 r. Pierwszy raz awizowano ją w dniu 8 czerwca 2010 r. i pozostawiono do dyspozycji adresata na okres 14 dni. W dniu 16 czerwca 2010 r. przesyłka została powtórnie awizowana. Następnie "na prośbę adresata przesyłki w dniu 22 czerwca 2010 r., tj. ostatniego dnia terminu przechowywania przesyłki w placówce oddawczej operatora pocztowego, listonosz pobrał ją z zamiarem jej doręczenia w siedzibie adresata w dniu następnym. Ponieważ w trakcie jej doręczenia w dniu 23 czerwca 2010 r. listonosz nie zastał osoby uprawnionej do odbioru korespondencji, po powrocie z rejonu doręczeń ponownie przekazał przesyłkę pracownikowi placówki pocztowej [...]. Pracownik tej placówki obowiązany był dokonać w tym dniu zwrotu przesyłki do nadawcy, jednak w wyniku przeoczenia ponownie nadał przesyłce bieg 14-dniowego terminu odbioru". Organ odwoławczy uznał, że doręczenie przedmiotowej przesyłki zostało dokonane w dniu 22 czerwca 2010 r. (wtorek). Prawnego znaczenia nie miało przy tym późniejsze awizowanie przesyłki, bowiem zgodnie z art. 44 § 4 i § 1 K.p.a. po upływie 14 dni od pierwszej próby doręczenia, uznaje się je za dokonane. Procedura doręczania przesyłki została przeprowadzona przez Pocztę Polską poprawnie. Od dnia 22 czerwca 2010 r. inwestor dysponował czternastodniowym terminem do wniesienia odwołania, który upływał w dniu 6 lipca 2010 r. Nadto Wojewoda wskazał, że odwołanie zostało dostarczone do Urzędu Miejskiego Wrocławia przesyłką poleconą. Na kopercie brak było pieczątek urzędu pocztowego lub jakiejkolwiek daty, a jedynie umieszczona była naklejka przesyłki poleconej. Według informacji zawartych w elektronicznym systemie śledzenia przesyłek Poczty Polskiej S.A., przesyłka ta została nadana w urzędzie pocztowym nr [...] dnia 12 lipca 2010 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka "[...]", zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności: - art. 44 K.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, mimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w wyniku przeoczenia pracownika placówki pocztowej przesyłce listownej został ponownie nadany czternastodniowy termin odbioru, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 124 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy, nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w skarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 23 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko Spółki. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Sąd przytoczył treść art. 44 K.p.a., podkreślając, że określony w nim tryb doręczenia pisma adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Skutek doręczenia został określony jednoznacznie przez ustawodawcę i w przypadku dopełnienia przez jednostkę doręczającą wymogów wskazanych w art. 44 § 2 i § 3 K.p.a., nie mogą znieść go żadne pozaustawowe okoliczności, nawet niezależne od adresata. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że Wojewoda Dolnośląski ustalił, iż przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r. została prawidłowo awizowana po raz pierwszy w dniu 8 czerwca 2010 r., a powtórnie w dniu 16 czerwca 2010 r. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym nr [...] umieszczono w skrzynce pocztowej. W tych okolicznościach organ II instancji prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji Prezydenta Wrocławia zostało dokonane z upływem dnia 22 czerwca 2010 r., a w konsekwencji, że termin do wniesienia odwołania upłynął, stosownie do przepisu art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 K.p.a. z dniem 6 lipca 2010 r. (dzień powszedni). Sąd podzielił ocenę Wojewody, że nieprawidłowe działanie pracownika placówki pocztowej i awizowanie po raz trzeci w dniu 23 czerwca 2010 r. przedmiotowej przesyłki zamiast dokonania jej zwrotu do nadawcy nie mogło znieść skutku następującego z mocy prawa i określonego wprost przez ustawodawcę w przepisie art. 44 § 4 K.p.a., który nastąpił z upływem dnia 22 czerwca 2010 r. Istotne jest również to, że doręczenie w trybie omawianego przepisu uznaje się za dokonane i skuteczne bez względu na to, czy przesyłkę pozostawiono w aktach sprawy. Czynność pozostawienia pisma w aktach sprawy jest tylko skutkiem wyczerpania toku procedury uregulowanej w art. 44 K.p.a., nie jest natomiast warunkiem uznania doręczenie w trybie tego przepisu za dokonane. Sąd zwrócił też uwagę na to, że niezgodne z prawem było pobranie przez listonosza przedmiotowej przesyłki z placówki pocztowej w dniu 22 czerwca 2010 r. i podjęcie próby jej doręczenia w dniu 23 czerwca 2010 r., gdyż naruszało to art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 K.p.a. Z tych też przyczyn, organ prawidłowo uznał, że wniesienie odwołania poprzez nadanie przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, tj. urzędzie pocztowym nr [...] w dniu 12 lipca 2010 r., nastąpiło z uchybieniem terminu, który dla tej konkretnej czynności upłynął z dniem 6 lipca 2010r., co wynika z treści art. 129 § 2 K.p.a. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszanie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu: a. art. 1 i 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Wojewody Dolnośląskiego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] wydanej przez Prezydenta Wrocławia stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku; b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze z dnia 8 lutego 2011 roku, co doprowadziło do jej oddalenia; c. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; d. art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 K.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2010 roku Nr [...] roku, utrzymał je w mocy przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; e. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy; f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 44 oraz art. 124 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku niezasadnie orzekł o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku, błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 44 K.p.a. i uznanie, iż przesyłka zawierająca decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku została skutecznie doręczona mimo błędu pracownika placówki pocztowej operatora publicznego; g. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku w którym z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez: a. niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa, a w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku, który pozbawia skarżącego możliwości realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu; b. niezastosowanie art. 45 Konstytucji RP statuującego konstytucyjną zasadę prawa do sądu, albowiem na skutek naruszenia art. 44 K.p.a. i bezzasadnego orzeczenia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku, skarżący został pozbawiony możliwości rozpoznania jego sprawy przez sąd. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną kasację, za nie zasługujący na uwzględnienie należało uznać zarzut naruszenia prawa procesowego art. 1 i 3 P.p.s.a. Przepis art. 1 P.p.s.a. stanowi, iż "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, w których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Z kolei art. 3 P.p.s.a. określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, stwierdzając, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ukształtowany w ten sposób zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem. Sąd pierwszej instancji dokonał, bowiem kontroli działalności organów administracji publicznej i badanie to przeprowadził w aspekcie zgodności z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Samo natomiast wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z naruszeniem norm art. 1 i art. 3 P.p.s.a. Nie można było również uwzględnić zarzutów naruszenia art. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 i art. 106 § 5 P.p.s.a. Wskazując na "niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego sprawy" oraz "niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego" tak w treści zarzutów, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na żadne elementy stanu faktycznego sprawy, które Sąd pierwszej instancji bezzasadnie pominął, a których uwzględnienie mogłoby prowadzić do jego odmiennego określenia. Wręcz przeciwnie, analiza całości argumentacji wniesionej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż skarżąca Spółka nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, a jedynie wywodzi z niego odmienne niż organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji konsekwencje prawne. Również nie sposób uznać, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, skoro przedmiotową sprawę ocenił zgodnie z jej przedmiotem, wyznaczonym treścią i podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Także opis stanu faktycznego sprawy przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem II instancji za podstawę oceny legalności działań tego organu został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w nim również analizę norm prawnych w oparciu, o które wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Z tego też względu bezzasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim kwestionowano brak ustaleń stanu faktycznego sprawy i oceny jego zgodności z prawem, jako elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W nawiązaniu do części tego zarzutu, dotyczącego nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi, co doprecyzowano w uzasadnieniu kasacji jako nieodniesienie się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu, stwierdzić trzeba, iż przyczyny niemożności dokonania merytorycznej oceny przez Sąd zasadności wniesienia w sprawie sprzeciwu wynikały z logicznego następstwa niemożności rozpoznania odwołania z uwagi na jego nieusuwalne braki formalne. Z tych też przyczyn nie można dopatrzeć się wadliwości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, także w tym zakresie. Wykluczało to uchybienie normie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zaistniałego na tle niniejszej sprawy problemu, stwierdzić trzeba, iż sprowadzał się on do uznania skuteczności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 22 czerwca 2010 r., a więc z upływem czternastodniowego terminu od dnia pierwszego awizowania przesyłki. W tym zakresie należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji o zachowaniu warunków tego trybu doręczenia decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż faktu prawidłowego zaadresowania tej przesyłki, dokonania jej podwójnego awizowania, jak również upływu czternastodniowego terminu od dnia awizowania nie kwestionowała także w rozpoznawanej kasacji skarżąca Spółka. Jej argumentacja sprowadzała się jedynie do błędnego założenia, iż pomyłka pracownika placówki pocztowej, który dokonał kolejnego, trzeciego awizowania miała jakikolwiek wpływ dla prawidłowości doręczenia przesyłki z upływem czternastego dnia od pierwszego awizowania. Jak trafnie ujął to Sąd pierwszej instancji, samo doręczenie przesyłki nastąpiło z mocy prawa z dniem 22 czerwca 2010 r. i nie miały w tej sytuacji znaczenia kolejne czynności podejmowane przez pracownika poczty, chociaż jak słusznie zauważył Sąd, stanowiły one naruszenie normy art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 K.p.a. Uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla prawidłowości ustalenia daty doręczenia w tym trybie (domniemanie prawne doręczenia), bowiem stanowiło jedynie o nieuprawnionym podjęciu przez pracownika poczty dalszych czynności, nieprzewidzianych normą art. 44 K.p.a. Dokonanie tych czynności nie spowodowało natomiast, iż termin dla doręczenia zaczął biec od nowa lub uległ wydłużeniu. Tym samym, skoro moment doręczenia decyzji w analizowanym trybie wynikał z przepisów prawa, to nie można dopatrzeć się w działaniach organu, stosującego prawidłowo ten przepis, naruszenia zasad ogólnych postępowania, jak również naruszenia norm konstytucyjnych wymienionych w art. 2 i art. 45 ustawy zasadniczej. Z tych też przyczyn za pozbawione zasadności uznać należało przedstawione w kasacji zarzuty dotyczące naruszenia skarżonym wyrokiem art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 44 oraz art. 124 K.p.a. oraz naruszenia art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw wniesionej w sprawie kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), na podstawie art. 184 tej ustawy orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.