II OSK 2154/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/24 w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2024 r. znak: WNP-I.4131.25.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla punkt 1) zaskarżonego wyroku i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1082/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Jabłonna uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2024 r., znak WNP-I.4131.25.2024 w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze w odniesieniu do sformułowania "(...) mieszkalno-usługowych (....)" uchwały Nr LVIIII/669/2024 Rady Gminy Jabłonna z dnia 29 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dla rejonu ulicy Pięknej, Żeligowskiego i Podleśnej w Chotomowie zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Gminy Jabłonna 29 stycznia 2024 r. podjęła uchwałę Nr LVIll/669/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dla rejonu ulic Pięknej, Żeligowskiego i Podleśnej w Chotomowie (Dz. Urz. Wojew. Mazow. z 2024 r., poz. 2664). Rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 lutego 2024 r. (znak: WNP-1.4131.25.2024) Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Nr LVI11/669/2024 Rady Gminy Jabłonna z 29 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dla rejonu ulic Pięknej, Żeligowskiego i Podleśnej w Chotomowie (zwanego dalej miejscowym planem), w zakresie ustaleń: ─ § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze, w odniesieniu do sformułowania: "(...) mieszkalno- usługowych (...)", ─ części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.MN. (Dz. Urz. Wojew. Mazow. z 26 lutego 2024 r., poz. 2485). W ocenie Wojewody ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na: 1. istotne naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.); 2. brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania jednostki terenowej, przeznaczonej pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co doprowadziło do powstania ewidentnej wewnętrznej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a graficzną uchwały, w odniesieniu do tego terenu, w zakresie możliwości realizacji na nim budynków, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, § 2 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego i skierowaniem do Rady Gminy Jabłonna zawiadomienia z 13 lutego 2024 r. Wojewoda wskazał, że w § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały, pomimo określenia jako przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usług nieuciążliwych, wprowadzono możliwość realizacji dowolnego budynku mieszkalno-usługowego. Tymczasem, jak wynika z definicji zawartej w art 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym istnieje możliwość wydzielenia, m.in. jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego (usługowego) o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, co oznacza, że powierzchnia całkowita lokalu usługowego stanowi maksymalnie 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyższe oznacza brak możliwości łączenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym funkcji mieszkaniowej i usługowej o dowolnej proporcji. Przywołany powyżej przepis jednoznacznie określa możliwość wydzielenia lokalu użytkowego (usługowego) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni maksymalnie 30% powierzchni całkowitej tego budynku, nie zaś dowolnej proporcji, innymi słowy, dla terenów oznaczonych symbolami: 1.MN-U i 2.MN-U, możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, przy czym dopuszczalna powierzchnią lokalu usługowego wynika wprost z ww. przepisu Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do modyfikowania definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez wprowadzanie postanowień planu miejscowego, które w tym przypadku będą rozszerzać wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem, z uwagi na możliwość łączenia w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji mieszkaniowej i usługowej, w dowolnej proporcji. Obowiązujące przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o wprowadzeniu do planu miejscowego zapisów dopuszczających realizację dowolnej zabudowy, w tym budynku łączącego funkcję mieszkalno-usługową w proporcji innej niż wynikająca z przepisów odrębnych, skoro definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej. Wydzielenie jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku nie zmienia kwalifikacji obiektu, który w dalszym ciągu pozostawać będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nie jest przy tym możliwe, by lokal usługowy posiadał powierzchnię użytkową większą niż 30% powierzchni całkowitej budynku, albowiem taki budynek nie mógłby być zakwalifikowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. W ocenie Wojewody ustalenia uchwały w powyższym zakresie stanowią niedozwoloną z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, modyfikację przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję dotyczącą zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie. Dokonując oceny prawnej przedmiotowej uchwały, Wojewoda stwierdził, że możliwe jest zakresowe stwierdzenie jej nieważności, w zakresie ustaleń, o których mowa w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy zachowaniu pełnej komunikatywności pozostałej treści normatywnej aktu prawa miejscowego. Z kolei odnośnie do terenu oznaczonego w miejscowym planie symbole "4.MN" (§ 6 uchwały), Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że z jednej strony w ramach § 6 pkt 3 lit. a uchwały, ustalono konieczność zagospodarowania jednostki terenowej łącznie z terenem mieszkaniowym zlokalizowanym poza obszarem planu, z drugiej zaś m.in. w § 6 pkt 2 lit. e, lit. h, lit. i oraz lit. j uchwały, dopuszczono lokalizowanie m.in. nowych budynków na terenie 4MN, poprzez ustalenie wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków, czy też geometrie dachu. Oznacza to sprzeczność z rysunkiem planu miejscowego, o którym mowa w § 1 ust. 3 uchwały, na którym nie wyznaczono linii zabudowy. Tymczasem zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy, zawartą w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy ogranicza teren, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków. Jeżeli zatem miejscowy plan dopuszcza do możliwości realizacji różnych obiektów budowlanych, to winien on bezwzględnie określać w przypadku: ─ budynków: minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, wysokość oraz linie zabudowy - innych niż budynki obiektów budowlanych: minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej oraz gabaryty obiektów. Jak wskazał Wojewoda, określenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należą do jednych z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Dlatego też zamieszczanie w treści planu ustaleń wewnętrznie sprzecznych jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być zatem sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuję. Z powyższych ustaleń uchwały nie wynika jednoznacznie, jakie faktycznie działania inwestycyjne na terenie 4.MN są dopuszczalne. Nadto, brak możliwości realizacji budynków na tym terenie potwierdzają zarówno ustalenia zawarte w 6 pkt 3 lit. a uchwały jak także wielkość oraz parametry geometryczne tego terenu, sugerujące brak faktycznej możliwości samodzielnego zagospodarowania terenu, jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolno stojącej, czy też bliźniaczej. Innymi słowy, skoro na terenie 4.MN nie przewiduje się lokalizacji budynków, co sugeruje brak ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, to tym samym brak podstaw prawnych do określenia m.in. intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków, czy też geometrii dachu. Z kolei w przypadku dopuszczenia realizacji budynków, należało wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy na terenie 4.MN. Tym samym w ocenie Wojewody należało stwierdzić, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną planu miejscowego, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe kwestia zdaniem organu nadzoru znalazła również swoje odzwierciedlenie w judykaturze. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Jabłonna, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), poprzez nadmiernie rozszerzające zastosowanie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023r. poz. 682 ze zm.) oraz wkroczenie w wyłączną kompetencję Gminy Jabłonna wynikającą z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wykluczeniu możliwości realizacji budynków mieszkalno-usługowych w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1.MN-U i 2.MN-U - dotyczy tiret pierwszego rozstrzygnięcia nadzorczego; 2. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nie uwzględnieniu kontekstu przestrzennego ustaleń planistycznych, w tym ustaleń obowiązującego po sąsiedzku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna zachodniej części wsi Chotomów (uchwała Rady Gminy Jabłonna nr VI/71/2007 z dnia 21 marca 2007 r., Dz. Urz. Woj. Maz. z 8 czerwca 2007 r. Nr 106, poz. 2667) - odnośnie rzekomego braku wyznaczenia linii zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 4.MN, co przełożyło się na stwierdzenie nieważności planu miejscowego w tym terenie - dotyczy tiret drugiego rozstrzygnięcia nadzorczego; 3. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez przywołanie w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie nieadekwatnym do przedmiotu postępowania. W odpowiedzi na skargę Gminy Jabłonna Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1082/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2024 r. w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze w odniesieniu do sformułowania "(...) mieszkalno-usługowych (....)" uchwały Nr LVIIII/669/2024 Rady Gminy Jabłonna z dnia 29 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż te, które zostały wskazane w skardze. Odnosząc się do argumentacji skargi, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczyło innej kwestii niż te, które zawarto w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy wyeliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego. Podobny też cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. O ile zatem samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu służy zapewnieniu stronie ochronie jej interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, o tyle w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy, po podjęciu uchwały, nie może już dokonać zmiany tejże uchwały bez ponowienia procedury planistycznej. Tym samym nawet zapewnienie radzie gminy prawa do wypowiedzenia się odnośnie do stawianych przez organ nadzorczy zarzutów, na etapie postępowania jeszcze przed tym organem, nie stanowi o realności ochrony interesu Gminy, którego skutecznej ochrony może domagać się przed sądem administracyjnym. Z tego też powodu, niezapewnienie Gminie prawa do wypowiedzenia się odnośnie do formułowanych zarzutów jeszcze na etapie przed wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, samo w sobie nie świadczyło o wadliwości tego ostatniego. Zdaniem Sądu, w § 7 miejscowego planu tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z równorzędną zabudową usługową oznaczono na rysunku planu symbolami: 1.MN-U, 2.MN-U. W przepisie tym dla symboli 1.MN-U i 2.MN-U precyzyjnie określono rodzaj przeznaczenia jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z równprzędną zabudową usługową. Pojęcie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" należy odtworzyć poprzez łączne odczytanie definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) i "zabudowy jednorodzinnej" (§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). "Budynek mieszkalny jednorodzinny" to "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Natomiast "zabudowa jednorodzinna" to Jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi" Ponieważ w definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" określono, jaka maksymalnie część budynku służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych może być przeznaczona na loka! użytkowy, rada gminy nie może zwiększać tego udziału, ponad to co stanowi przepis. Z tych też względów rację ma Wojewoda Mazowiecki, podnosząc, że ustalenie przeznaczenia terenu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług nieuciążliwych, a jednocześnie dopuszczenie lokalizowania zabudowy o funkcjach: mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej, powoduje, że plan ten pozostaje w wewnętrznej sprzeczności. Dopuszcza bowiem lokalizowanie funkcji zabudowy mieszkano-usługowej, nie wymienionej w przeznaczeniu określonym dla symbolu MN-1. Rozszerzenie dopuszczalnej zabudowy o bliżej niedookreśloną zabudowę mieszkaniowo-usługową, dawałoby możliwość wydzielenia lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w dowolnej proporcji, wykraczając poza granice przeznaczenia terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wskazany w jej definicji wskaźnik procentowy, co jak wynika z rozpoznawanej skargi było wyraźną intencją organu Gminy. Słusznie zatem zauważa w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, że doszłoby tym samym do modyfikacji przepisu rangi ustawowej, do czego Rada Gminy nie ma w żadnej mierze kompetencji. Rada Gminy nie miała uprawnień do dowolnego łączenia proporcji w budynku mieszkalnym jednorodzinnym funkcji mieszkaniowej i usługowej, ponad to co wynika z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Ustalenia miejscowego planu powinny być jednoznaczne i zgodne w tym zakresie z obowiązującymi przepisami, ale również wewnętrznie spójne. Miejscowy plan, który w zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, kształtowania krajobrazu oraz parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 7 pkt 2 miejscowego planu) modyfikuje przeznaczenie określone w § 7 ust. 1, takiego warunku nie spełnia. Ustalenia uchwały w powyższym zakresie stanowią zatem niedozwoloną, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego modyfikację przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz wkraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję dotyczącą zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Regulacje te nie mogą zatem powtarzać tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu), jak również, bez wyraźnego upoważnienia modyfikować ich treści. Nie może także budzić wątpliwości, że muszą być sformułowane one jasno, bez wzajemnych wykluczeń i pozostawać spójne zarówno z pozostałymi regulacjami planu, jak i przepisami odrębnymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 499/18). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3081/18) "zasady stanowienia przepisów prawa obligują prawodawcę do jasnego, przejrzystego i zrozumiałego formułowania norm prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego przepisy są stosowane m. in. przez organy architektoniczno- budowlane czy organy nadzoru budowlanego. Przepisy te są adresowane do wszystkich mieszkańców gminy. Wobec tego powinny być tak sformułowane, aby nie budziły wątpliwości co do ich treści i zakresu stosowania". Powyższe stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązującego do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przepisami odrębnymi (w brzmieniu nadanym temu przepisowi przed dniem wejścia w życie ustawy 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 - zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy). Naruszenie zasady sporządzania projektu miejscowego planu zgodnie z przepisami odrębnymi daje natomiast podstawę do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSAz21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1095/16). Brak spójności i zgodności dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej planu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu zawiera część tekstową i graficzną. Z kolei z treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakres zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) wynika, że "część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego". Z porównania ww. unormowań wynika więc, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej, zaś sprzeczność, brak korelacji i spójności muszą być rozważane w kategorii naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenia te muszą być ponadto ocenione jako istotne, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego, będących aktami prawa miejscowego. Z tych też przyczyn Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody Mazowieckiego odnośnie do stwierdzonego istotnego naruszenia w tiret pierwszy rozstrzygnięcia nadzorczego ww. regulacji § 7 - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 2 i 2a Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Pomimo jednak prawidłowości stanowiska Wojewody, rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie podlegało uchyleniu, bowiem samo dotyczyło jedynie przepisu § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze w odniesieniu do sformułowania "(...) mieszkalno- usługowych (...)". Treść tego przepisu odnosi się do ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1.MN-U, 2.MN-U - ("g) ustala się maksymalną wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych: 2 kondygnacje nadziemne — 9 m). W efekcie, badane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze skutkowało jedynie tym, że zabudowę mieszkalno-usługową pozbawiono parametru maksymalnej wysokości. Argumentacja Wojewody, chociaż w ocenie Sądu prawidłowa, doprowadziła do pozostawienia w obrocie prawnym błędnego określenia przeznaczenia terenu i dopuszczalnej lokalizacji w zakresie zabudowy o funkcjach mieszkalno-usługowych, przy jednoczesnym usunięciu ograniczenia maksymalnej wysokości 2 kondygnacji nadziemnych - 9 m. Taka kontrola miejscowego planu, ponieważ doprowadziła w ocenie Sądu do skutków nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawnym, spowodowała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. W efekcie przeprowadzenia postępowania nadzorczego akt prawa miejscowego nie został doprowadzony do stanu zgodnego z ustawowym porządkiem prawnym. Wprost przeciwnie, zaskarżone rozstrzygnięcie pogłębiło ten stan poprzez uwolnienie zabudowy budynków mieszkalno-usługowych od ograniczenia w wysokości. Taki stan sprawy wymusił na Sądzie rozpoznającym niniejszą sprawę szerszą ocenę przepisów planu niż tylko w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, aczkolwiek w ramach regulacji dotyczących tego samego symbolu, a więc w zakresie całości § 7. Działanie Sądu musiało uwzględnić po pierwsze, konieczność zapewnienia stanu legalności (zgodności z prawem) kontrolowanego aktu prawa powszechnie obowiązującego oraz po drugie, potrzebę realizacji podstawowej funkcji ustrojowej sądu, jaką jest ocena sporu prawnego pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzorczym. I chociaż dostrzec należy, że samo rozstrzygnięcie Sądu bezpośrednio nie naprawia stanu stwierdzonego naruszenia, bowiem zgodnie z art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, Sąd uchyla ten akt, to Wojewoda w takiej sytuacji w toku ponownych czynności winien zaskarżyć przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego, której wniesienie dla organu nadzoru nie jest ograniczone terminem (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Skarga taka musi również prawidłowo określić zakres zaskarżenia, przy uwzględnieniu powyższego stanowiska Sądu. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej przez Gminę Jabłonna, stwierdzić należy, że dotyczy ona w większości okoliczności nie mających znaczenia prawnego, a nie odnoszących się stwierdzonych przez Wojewodę Mazowieckiego konkretnych naruszeń prawa. Dla oceny planu zagospodarowania przestrzennego nie miała znaczenia wskazywana w skardze powszechność (w ocenie skarżącej) występowania budynków mieszkalno-usługowych ani to, że w innych lokalizacjach niż objętym przedmiotowym planem taka zabudowa występuje. Rozpoznając sprawę, Sąd ograniczony był do badania uchwały Rady Gminy Jabłonna nr LVI11/669/2024 w zakresie wyznaczonym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia "nadinterpretacji art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego". Jako niezasadny, zdaniem Sądu, należało także ocenić także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Przywołane w treści rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczenia sądów administracyjnych, o ile miały charakter pomocniczy, służąc poparciu stanowiska reprezentowanego przez Wojewodę, o tyle same w sobie nie stanowiły o treści rozstrzygnięcia i nie podważyły wadliwości stanowiska Wojewody. Ich ocena pozostawał zatem bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Odnosząc się z kolei do drugiej części rozstrzygnięcia nadzorczego (tiret drugie) - części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbole 4.MN, Sąd w pełni podzielił ocenę prawną zaprezentowaną przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że z treści § 6 miejscowego planu nie wynika jednoznacznie, jakie faktyczne działania inwestycyjne są na niej dopuszczalne. Z jednej strony dopuszczono na terenie 4.MN możliwość zabudowy nowego budynku, o czym świadczy wprost chociażby regulacja § 6 pkt 1 i 2 miejscowego planu, z drugiej zaś strony nie wyznaczono na tym terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 4 pkt 2), co wprowadza faktyczny zakaz wznoszenia tym terenie budynków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny precyzować kwestie, które normuje. Tym samym winien on bezspornie określać, jaką i czy w ogóle na danym terenie przewiduje zabudowę. Określenie z jednej strony parametrów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a z drugiej strony brak ustalenia linii zabudowy jako elementu kształtującego tę zabudowę i jednocześnie obowiązkowego elementu miejscowego planu (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w żaden sposób nie spełnia tego wymogu. Warunku tego z nie spełnia również określenie w § 6 pkt 3, że "teren 4. MN należy zagospodarować łącznie z przyległym terenem mieszkaniowym zlokalizowanym poza granicami planu" tym bardziej, że uwzględniając wielkość tej działki oraz jej parametry należy poddać w wątpliwość faktyczną możliwość samodzielnego zagospodarowania terenu, jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan ma samodzielnie określać zakres wykonywania prawa własności, a nie odwoływać się w enigmatyczny sposób do sposobu zagospodarowania "przyległego terenu mieszkaniowej zlokalizowanego poza granicami planu" Stanowi to również o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za pozostającą bez związku dla powyższej oceny, zdaniem Sądu, należy uznać argumentację skarżącej Gminy o chęci zwolnienia rezerwy terenowej dotychczas przeznaczonej pod trafostację, bowiem plany sprzedaży działki znajdującej się w tej jednostce planistycznej nie mają znaczenia dla oceny legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu formułowane przez Wojewodę zarzuty wadliwości tej części planu, tj. naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazały się być prawidłowe, podobnie naruszenia § 2 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1587 w związku z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2021 r,, poz. 2404). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zwanej dalej " ustawą o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), art, 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na błędnym przyjęciu, iż w związku z naruszeniem przepisów art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.), w konsekwencji których doszło do stwierdzenia nieważności (w ramach inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego) ustaleń § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania " (...) mieszkalno-usługowych i pozostawiono w obrocie prawnym błędnie określone, a wręcz zmodyfikowane (vide str. 12 wers 1 oraz str. 14 wersy 1 i 2 uzasadnienia wyroku) przeznaczenie terenu, o którym mowa § 7 pkt 1 lit. a oraz b uchwały w powiązaniu z ustaleniami zawartymi w § 7 pkt 2 (w konsekwencji braku sprecyzowania przez Sąd I instancji konkretnej jednostki redakcyjnej przyjęto, iż chodzi o § 7 pkt 2 lit. b tiret pierwsze uchwały); Tymczasem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do przekonania, że przeznaczenie terenu określone w § 7 pkt 1 lit. a oraz b uchwały ustalone zostało w sposób jednoznaczny, zaś w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób prawidłowy wyeliminowano wadliwe ustalenia co do możliwości realizacji budynku mieszkalno-usługowego, który pozostawał w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami co do przeznaczenia terenu; 2. art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. ł ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 P.p.s.a. poprzez ich brak prawidłowego zastosowania w sprawie polegające na błędnym przyjęciu, iż w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów art. 3 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w konsekwencji, których doszło do stwierdzenia nieważności (w ramach inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego) ustaleń § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania "(...) mieszkalno-usługowych i (...) ", pozostawiono w obrocie prawnym błędnie określone dopuszczenie lokalizacji w zakresie zabudowy o funkcjach mieszkalno-usługowych (vide str. 14 wers 2 i 3 uzasadnienia wyroku), o których mowa § 7 pkt 2 lit. b tiret pierwsze uchwały; tymczasem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do przekonania, że w ramach § 7 pkt 2 lit. b tret pierwsze uchwały sformułowano ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w ramach którego określone zostały wszelkie dopuszczone do realizacji, na terenach oznaczonych symbolami MN-U i 2.MN-U, funkcje zabudowy, tzn. zarówno jednorodne funkcje mieszkalne oraz jednorodne funkcje usługowe, jak również funkcje mieszane (łączone) tj. mieszkalno-usługowe, które jednak należy odczytywać łącznie z przeznaczeniem terenu, co oznacza, że w ramach funkcji mieszanej tj. mieszkaniowo - usługowej może powstać tylko i wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym i jednym lokalem użytkowym o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; 3. art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 P.p.s.a., w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o p.z.p. poprzez ich brak prawidłowego zastosowania w sprawie polegające na błędnym przyjęciu, iż w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów art. 3 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w konsekwencji których doszło do stwierdzenia nieważności (w ramach inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego) ustaleń § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania mieszkalno- usługowych i (...) ", pozostawiono w obrocie prawnym błędnie określone dopuszczenie lokalizacji w zakresie zabudowy o funkcjach mieszkalno-usługowych, błędnego przeznaczenia terenu przy jednoczesnym usunięciu ograniczenia maksymalnej wysokości 2 kondygnacji nadziemnych – 9 m (vide str. 14 wersy 1 - 4 uzasadnienia wyroku); tymczasem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do przekonania o odrębności ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu, funkcji zabudowy oraz parametrów określających maksymalną wysokość zabudowy odnoszących się do budynków, a tym samym prawidłowości zakresowego stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru; 4. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust, 2 pkt 1 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p,, § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 P.p.s.a., w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w wyniku stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru, uchwały w zakresie sformułowania " (...), mieszkalno-usługowych (...)", skutkowało "uwolnienie zabudowy budynków mieszkalno-usługowych od ograniczenia w wysokości", podczas gdy to właśnie dopuszczenie do realizacji budynku mieszkalno-usługowego wynikało z ustaleń § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały, objętej uchyloną częścią aktu nadzoru, stanowiło modyfikację wskazanych powyżej przepisów odrębnych z zakresu Prawa budowlanego a nadto pozostawało w sprzeczności z ustalonym przeznaczeniem terenu; 5. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 20 ust, 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że stwierdzając nieważność uchwały w zakresie sformułowania mieszkalno-usługowych (...) ", doprowadzono do pozostawienia w obrocie prawnym błędnego określenia przeznaczenia terenu i dopuszczalnej lokalizacji w zakresie zabudowy o funkcjach mieszkalno-usługowych, przy jednoczesnym usunięciu ograniczenia maksymalnej wysokości 2 kondygnacji nadziemnych - 9 m, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do wniosku, że stwierdzając nieważność uchwały zakresowo, doprowadzono do pozostawienia w obrocie prawnym jednoznacznych ustaleń w zakresie zarówno przeznaczenia dla terenów l.MN-U i 2.MN-U, jak i określenia zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla tych terenów, co doprowadziło również do zgodności z przepisami odrębnymi z zakresu Prawa budowlanego; 6. art. 148 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. ł ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do przywrócenia stanu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów odrębnych z zakresu Prawa budowlanego, co skutkowało bezpodstawnym częściowym uchyleniem aktu nadzoru; 7. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 P.p.s.a., art, 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały polegające na sporządzeniu sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku, z całkowitym pominięciem i odniesieniem się do argumentacji skarżącego kasacyjnie oraz wbrew przywołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym szerokiego stanowiska judykatury w analogicznych sprawach, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu I instancji przy orzekaniu w sprawie; 8. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art, 141 § 4 i art. 148 P.p.s.a., art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji, analizy zarówno uchwały w przedmiocie planu miejscowego, jak i inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały, w odniesieniu do sformułowania mieszkalno-usługowych (...) " i pozostawienia w obrocie prawnym regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającej przepisy odrębne z zakresu Prawa budowlanego, a także wskazanych powyżej przepisów ustawy o p.z.p. oraz przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego do tejże ustawy; 9. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art, 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 P.p.s.a., art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1, art. 15 ust, 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały z uwagi na fakt niewłaściwej interpretacji wszystkich regulacji odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami 1 MN-U i 2.MN-U, o których mowa w § 7 uchwały, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy wadliwych ustaleń planistycznych odnoszących się do tych terenów; 10. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art, 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 P.p.s.a., art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt ł, pkt 2 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez żądanie od organu nadzoru skierowania skargi do sądu administracyjnego w większym zakresie niż wynika to z inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy działania te uznać należy za nadmiarowe, albowiem zakresowe stwierdzenie nieważności ustaleń § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze uchwały w zakresie sformułowania " (...), mieszkalno-usługowych (...) ", uznać należy za wystarczające do osiągnięcia celu zgodności z przepisami prawnymi ustaleń odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami l.MN-U i 2.MN-U, przy zachowaniu ich pełnej komunikatywności z pozostałymi ustaleniami; 11. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 P.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 6, art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skargi do wszystkich podstaw prawnych sformułowanych w inkryminowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, przy jednoczesnym uchyleniu aktu nadzoru, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sad I instancji winien, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalić skargę Gminy Jabłonna w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem Wojewody, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Mazowieckiego ma usprawiedliwione podstawy. W ocenie NSA, podzielić należy stanowisko Wojewody, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego we wskazanej przez Sąd I instancji części. Nie można zgodzić się z argumentem Sądu, że stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze miejscowego planu zagospodarowania w odniesieniu do sformułowania "mieszkalno-usługowych" prowadzi w efekcie tylko do wyeliminowania z miejscowego planu ograniczenia w postaci maksymalnej wysokości tego rodzaju budynków. Tego rodzaju argument byłby uprawniony, gdyby w innych przepisach miejscowego planu użyte zostało ww. sformułowanie. Sformułowanie to nie zostało jednak użyte ani w innych przepisach miejscowego planu ani w tzw. legendzie części graficznej miejscowego planu. Eliminacja z § 7 pkt 2 lit. g tiret pierwsze miejscowego planu zagospodarowania sformułowania "mieszkalno-usługowych" powoduje w konsekwencji eliminację tego sformułowania z całego planu, a nie tylko wyeliminowanie z przepisu planu określającego maksymalną wysokość zabudowy. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody doprowadziło do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.