II OSK 2158/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 89/24 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/395/2023/20507/AMak w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 89/24, po rozpoznaniu skargi B.P. (dalej: skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 13 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/395/2023/20507/AMak oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z 29 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 16.857,60 zł, naliczonej od zbycia działki nr [...], położonej w J., w obrębie J. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że operat szacunkowy z lipca 2022 r., na którym oparły się organy, był wadliwy, ponieważ został sporządzony w innym postępowaniu – zainicjowanym na żądanie właścicielki przed zbyciem nieruchomości w trybie art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: upzp). W ocenie Sądu, odmienny cel i podstawa prawna wyceny (art. 37 ust. 7 upzp vs. art. 36 ust. 4 upzp), a w szczególności różnica w dacie, na którą określa się wartość nieruchomości (dzień sporządzenia operatu vs. dzień sprzedaży), uniemożliwiały wykorzystanie tego operatu w postępowaniu wszczętym po zbyciu nieruchomości. Sąd zakwestionował również formę klauzuli aktualizacyjnej jako odrębnego dokumentu, wskazując, że powinna ona być umieszczona w samym operacie. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 upzp, poprzez uznanie, że cel wyceny na potrzeby postępowań prowadzonych w trybie z ww. przepisów jest odmienny, podczas gdy celem wyceny w obu przypadkach jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 upzp, poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie z art. 37 ust. 7 upzp nie może być wykorzystywany w postępowaniu prowadzonym w trybie z art. 36 ust. 4 tejże ustawy, podczas gdy żaden przepis prawa nie zawiera takiego zakazu, ponadto tożsamy jest cel, metody i zakres wyceny w obu postępowaniach, a różnica sprowadza się do określenia wartości nieruchomości na inny dzień; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 upzp, poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie z art. 37 ust. 7 upzp nie może być wykorzystywany w postępowaniu prowadzonym w trybie z art. 36 ust. 4 tejże ustawy, podczas gdy celem rozwiązania z art. 37 ust. 7 upzp jest zapoznanie właściciela nieruchomości z potencjalną wysokością renty planistycznej i wyceną wartości nieruchomości, a przez to logicznym i racjonalnym jest skorzystanie z tej samej wyceny na potrzeby obu postępowań; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: Kpa) poprzez uznanie, że sporządzony operat szacunkowy nie może zostać wykorzystany w sprawie z uwagi na to, iż dotyczył także kilku innych działek, podczas gdy zbyta działka nr [...] powstała po wejściu w życie planu miejscowego w wyniku podziału działki nr [...], przez co wyceny dokonano z uwzględnieniem cech nieruchomości przed jej podziałem, a zatem nie ma znaczenia w sprawie czy w operacie wyceniano wyłącznie działkę [...] czy też wszystkie działki powstałe w wyniku podziału, tym bardziej że w operacie oszacowano odrębnie wartość każdej z wydzielonych działek; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn) i § 55 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie) poprzez uznanie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wymaga umieszczenia stosownej klauzuli w samym operacie szacunkowym, a nie tylko dołączenia odrębnej klauzuli, podczas gdy w ww. rozporządzeniu mowa jest o dołączeniu klauzuli do operatu szacunkowego, a przepisy nie zawierają wymogów odnośnie jej treści, zakresu i objętości; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 ust. 4 ugn i § 55 ust. 1 rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że postawienie sporządzonej dnia 13 lipca 2023 r. klauzuli zarzutu lakoniczności, podczas gdy przepisy nie zawierają wymogów odnośnie jej treści, zakresu i objętości, a art. 154 ust. 4 ugn określa zakres analizy, który jest spełniony w przypadku analizy będącej częścią klauzuli z 13 lipca 2023 r.; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany istotnych okoliczności, które powodowały, że konieczne było sporządzenie nowego operatu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy w klauzuli z 13 lipca 2023 r. jednoznacznie wskazał, iż ceny uzyskiwane za nieruchomości są zbliżone, przez co nie doszło do istotnej zmiany czynników, które mają wpływ na wartość nieruchomości, a następnie oświadczył, że wycena może być nadal wykorzystywana do celu, dla którego została sporządzona. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.P. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. 4.2. Stosownie zaś do art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, albowiem strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia. 4.3. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, to jednak ostatecznie wyrok ten odpowiada prawu. 4.4. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji, pominął kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, a mianowicie istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta J. z 26 września 2022 r. (znak UA-ZP.6725.2.8.2022), wydanej na wniosek skarżącej w trybie art. 37 ust. 7 upzp. Decyzją tą, jeszcze przed zbyciem nieruchomości, ustalono wysokość opłaty planistycznej dla pięciu działek powstałych z podziału nieruchomości nr [...], w tym odrębnie dla działki nr [...], w kwocie 16.857,60 zł. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona, a zatem stała się ostateczna. 4.5. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 ust. 7 upzp ma na celu poinformowanie właściciela o potencjalnej wysokości opłaty planistycznej. Decyzja wydana w tym trybie jest decyzją wydaną z warunkiem zawieszającym, a jej skutek prawny jest warunkowany przyszłym, niepewnym zdarzeniem, jakim jest zbycie nieruchomości. Obowiązek zapłaty kwoty określonej w tej decyzji aktualizuje się z mocy prawa. Należy przy tym podkreślić, że taka decyzja informacyjna, oparta na operacie szacunkowym, zachowuje swoją moc w obrocie prawnym tak długo, jak długo aktualny jest sam operat. W sytuacji, gdyby operat stracił ważność (np. wskutek upływu 12 miesięcy) przed zbyciem nieruchomości, decyzja wydana na jego podstawie stałaby się bezprzedmiotowa i podlegałaby wygaszeniu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. 4.6. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty w trybie art. 37 ust. 7 upzp, a następnie dochodzi do zbycia nieruchomości, organ administracji nie wszczyna nowego, odrębnego postępowania w trybie art. 36 ust. 4 upzp w celu ponownego ustalenia tej samej opłaty. Obowiązkiem organu jest wówczas jedynie egzekwowanie obowiązku zapłaty kwoty określonej w ostatecznej decyzji z 2022 r. Działanie organów w niniejszej sprawie, polegające na wydaniu nowej decyzji z 29 sierpnia 2023 r., było zatem proceduralnie błędne, ponieważ sprawa była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją (res iudicata). Decyzja ostateczna z 26 września 2022 r. ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Skoro dla tego samego podmiotu opłata za zbycie ww. nieruchomości została już raz naliczona, kolejne procedowanie w tym samym przedmiocie i tym samym stanie prawnym należało uznać za nieprawidłowe. 4.7. Za całkowicie chybione należy również uznać stanowisko Sądu I instancji kwestionujące formę potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Sąd Wojewódzki przywiązał nadmierną wagę do formy, w jakiej klauzula została sporządzona, uznając, że dołączenie jej jako odrębnego dokumentu, a nie umieszczenie w samym operacie, dyskwalifikuje operat. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podejście Sądu I instancji jest tym bardziej błędne w dobie cyfryzacji. Należy bowiem postawić pytanie, w jaki sposób rzeczoznawca miałby potwierdzić aktualność operatu sporządzonego i doręczonego w formie elektronicznej? Oczywistym jest, że w takim przypadku potwierdzenie aktualności może nastąpić jedynie w formie odrębnego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym dokumentu. Forma potwierdzenia (czy to jako pieczęć na dokumencie papierowym, czy jako odrębny dokument) ma charakter wtórny wobec jego merytorycznej treści – oświadczenia uprawnionego rzeczoznawcy, że operat pozostaje aktualny. 4.8. W konsekwencji powyższego, cała argumentacja Sądu I instancji dotycząca wadliwości operatu szacunkowego z 2022 r. i jego nieprzydatności w postępowaniu z 2023 r. jest bezprzedmiotowa. Kwestia legalności operatu i prawidłowości ustaleń była przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 26 września 2022 r. Skoro decyzja ta nie została przez stronę skutecznie zakwestionowana, jej ustalenia, w tym te oparte na operacie szacunkowym, stały się wiążące. Organy w 2023 r. nie miały podstaw do ponownego badania tych samych okoliczności. 4.9. Reasumując, Sąd I instancji błędnie zidentyfikował istotę problemu, skupiając się na rzekomych formalnych wadach operatu, podczas gdy kluczowe znaczenie miało istnienie w obrocie prawomocnej decyzji administracyjnej. Mimo że zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące rozumowanie Sądu, są co do zasady słuszne, to skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zaskarżony wyrok, mimo całkowicie błędnego uzasadnienia, w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu, gdyż uchylił decyzje, które nie powinny były zostać wydane z uwagi na istnienie wcześniejszej, ostatecznej decyzji w tym samym przedmiocie. 4.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.