II OSK 2159/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. O., J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 145/13 w sprawie ze skargi E. O., J. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 145/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę E. O. i J. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 29 marca 2011 r. T. O., E. O. i J. O. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Zielonej Górze o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] o udzieleniu Gminie Nowa Sól pozwolenia na budowę mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków. Jako podstawę prawną wniosku wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 157 K.p.a., SKO w Zielonej Górze przekazało powyższy wniosek Wojewodzie Lubuskiemu. W piśmie z dnia 9 czerwca 2011 r. skierowanym do Wojewody Lubuskiego E. O. wskazała, że na wypadek nie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji składa wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2011 r. Starosta Nowosolski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia wydanego Gminie Nowa Sól na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków do rowu melioracji podstawowej na działce nr [...] w [...] gm. Nowa Sól, zakończonego decyzją ostateczną tegoż Starosty z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 15 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta Nowosolski odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] - decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak [...] o udzieleniu Gminie Nowa Sól pozwolenia na budowę mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków. Na skutek wniesionego przez E. O. odwołania sprawę rozpatrywał Wojewoda Lubuski, który decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta Nowosolski odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Starosty Nowosolskiego o pozwoleniu na budowę mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] z odprowadzeniem ścieków do rowu melioracji podstawowej na działce nr [...] w [...] gm. Nowa Sól. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb) oraz art. 28 K.p.a. Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego dla projektowanej oczyszczalni wynika, że inwestycja ta nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie, ani na siedliska ptaków i zwierząt, gdyż przyjęte rozwiązania technologiczne zapewnią bezpieczeństwo przed ewentualnymi wyciekami substancji nieoczyszczonych poza instalację, co daje gwarancję zachowania środowiska gruntowo – wodnego na poziomie nie gorszym niż obecnie. Działki E. O. i J. O. znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej oczyszczalni ścieków. Zdaniem Starosty Nowosolskiego w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb budowa oczyszczalni ścieków odpowiada warunkom techniczno–budowlanym i nie wywiera negatywnego wpływu na sąsiednie nieruchomości, nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Od powyższej decyzji E. O. i J. O. wnieśli odwołanie. E. O. zarzuciła, że postępowanie wznowieniowe przeprowadzone zostało nierzetelnie, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia nie są poparte faktami. J. O. zarzucił, że uzasadnienie skarżonej decyzji jest nieprzejrzyste i niespójne z raportem oddziaływania na środowisko, dokumentacją techniczną, wydanymi warunkami technicznymi oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwoleniem wodnoprawnym, nadto w postępowaniu nie wyjaśniono wielu zasadniczych dla sprawy kwestii, nie przeprowadzono wizji lokalnej z jej udziałem oraz nie przeprowadzono konsultacji społecznej. Rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał, że E. O. i J. O. nie posiadali legitymacji strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nowosolskiego nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i tym samym nie mogli skutecznie żądać uchylenia tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż działka nr ewid. [...] w [...], na której zaprojektowano przedmiotową oczyszczalnię ścieków graniczy bezpośrednio z nieruchomościami gruntowymi oznaczonymi nr ewid. [...],[...][...] i [...] w [...]. J. O. posiada tytuł prawny do nieruchomości nr ewid. [...] w [...] (niezabudowana działka rolna), która graniczy z działką nr [...] w [...], zaś E.O. posiada tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...], które nie graniczą z działką nr [...] w [...]. E. O. oraz J. O. na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego wnieśli skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisu art. 28 K.p.a. oraz wnieśli o jej uchylenie w całości, a nadto o "utrzymanie w mocy legitymacji stron postępowania" oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg obowiązujących norm. J. O. uzupełnił skargę kolejnymi pismami procesowymi z dnia 4 maja 2012 r., oraz z dnia 18 czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane powyższą skargą WSA w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 413/12 zawiesił, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej Ppsa), do czasu prawomocnego rozpatrzenia sprawy ze skargi J. O. i E.O. na decyzję SKO w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (sprawa prowadzona pod sygn. II SA/Go 628/12). Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Go 628/12 wydanym w powyższej sprawie uchylona została zaskarżona decyzja oraz decyzja SKO w Zielonej Górze z dnia 28 marca 2012 r. nr SKO-46/2-S/12. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 10 stycznia 2013 r. W konsekwencji postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 413/12, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa WSA w Gorzowie Wlkp. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ze skargi E. O. i J. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (sprawę zarejestrowano pod nową sygn. II SA/Go 145/13). Opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalono, w jego motywach WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do ustalenia, że skarżący mieli interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym, że przysługiwała im legitymacja procesowa strony. W konsekwencji nie znalazł potwierdzenia podniesiony przez skarżących zarzut istotnej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków. Sąd wojewódzki przywołał reguły dotyczące rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, uwypuklając że wniosek skarżących dotyczył pozwolenia na budowę oraz zasadzał się na zarzucie pozbawienia ich przymiotu strony, który to status mają wyłącznie podmioty ujęte w przepisie art. 28 ust. 2 uPb. Istota sprawy, w ocenie sądu a quo, sprowadzała się zatem do ustalenia, czy projektowana oczyszczalnia będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących. Zasadnicze znaczenie miało zatem wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, stosownie do przepisu art. 3 pkt 20 uPb, na podstawie przepisów odrębnych. Za takie przepisy sąd I instancji uznał przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, dalej uPoś). Stwierdzono, że w obrocie pozostaje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Wójta Gminy Nowa Sól z 22 września 2009 r.) mająca charakter prejudycjalny względem pozwolenia na budowę, poprzedzona stosownym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z dokumentów tych wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się do działek nr [...] i [...], zatem nie są to działki należące do skarżących. Skarżący nie wskazali, w jaki sposób inwestycja oddziaływać będzie na ich nieruchomości, poza obawą zalewania ich działek oczyszczonymi ściekami. Źródłem interesu prawnego w sprawie nie może też być, w ocenie sądu wojewódzkiego zamiar realizowania stawu rybnego na działce nr [...]. Za spóźnione dla wyniku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, uznano zarzuty wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konkluzji stwierdzono brak przymiotu strony u skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co prowadziło do wniosku o niezasadności skargi na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym. Skargą kasacyjną, reprezentowani przez pełnomocnika, E. O. i J. O. zaskarżyli powyższy wyrok, któremu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 28 K.p.a. poprzez odmowę uznania skarżącej stroną postępowania, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez przyjęcie przez WSA stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej oceny stanu faktycznego przedstawionego w aktach, a dotyczącego przenikalności gruntów ustalonych bez przeprowadzenia specjalistycznych badań, wymaganych dla tego rodzaju inwestycji, a mianowicie badań "geologiczno-hydrologicznych"; - naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niewypowiedzeniu się organu w kwestii badań geologiczno-hydrologicznych wykonanych przez skarżącego na własny koszt i dołączonych do akt sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której badania te, jako materiał dowodowy mają istotne znaczenie w sprawie z uwzględnieniem całości zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz "strony skarżącej" kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczność, iż skarżący mogliby dochodzić roszczeń odszkodowawczych lub wystąpić z roszczeniem negatoryjnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego przeciwko osobie/urzędnikowi publicznemu, który narusza ich prawa właścicielskie, nie pozbawia ich uprawnienia do wszczęcia lub udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem jest określenie sposobu zagospodarowania, a więc także sposobu korzystania z nieruchomości, z której pochodzi emisja oczyszczonych ścieków oddziałujących na nieruchomość skarżącej. W skardze powołano się na orzeczenia sądowe dotyczące statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podniesiono ponadto, z powołaniem się na przepis art. 46 ust. 1 uPoś, że raport oddziaływania na środowisko nie został poprzedzony badaniem geologiczno-hydrologicznym. Przywołano ponadto wyrok odnoszący się do pojęcia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w rozumieniu przepisu art. 136 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak słusznie podkreślane jest w piśmiennictwie, skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika procesowego powinna, po pierwsze, zawierać wszystkie przepisy, których błędne zastosowanie przez sąd I instancji doprowadziło do wydania kwestionowanego orzeczenia. Po drugie, przepisy powinny zostać zaszeregowane do odpowiedniej podstawy kasacyjnej oraz formy naruszenia prawa. Po trzecie, nie należy poprzestać tylko na samym wymienieniu przepisów, lecz także trzeba wskazać, w jaki sposób sąd I instancji dokonał ich nieprawidłowej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania. Po czwarte, przy naruszeniu przepisów postępowania konieczne jest nadto wyjaśnienie, dlaczego to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po piąte, wszystkie powyższe elementy powinny zostać sformułowane w sposób precyzyjny i przejrzysty, tak żeby Naczelny Sąd Administracyjny nie był zmuszony doszukiwać się w ich nieskładnie napisanym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednym słowem skarga kasacyjna nie powinna być tak skonstruowana, żeby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism procesowych, Warszawa 2013, s. 175-176). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. Przede wszystkim uzasadnienie skargi kasacyjnej, wbrew wymaganiom z art. 176 Ppsa, nie zawiera uzasadnienia wskazanych w petitum zarzutów kasacyjnych, w części zaś odnosi się do innych przepisów, nie wymienionych w zarzutach kasacyjnych. O ile autor skargi kasacyjnej wysunął zarzut naruszenia przepisu art. 28 K.p.a., gdy idzie o status strony w postępowaniu administracyjnym, o tyle w uzasadnieniu brak jakiegokolwiek odniesienia do tak wskazanego, a mającego być naruszonym przepisu prawa materialnego. Chybione jest przywoływanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwa sądowego dotyczącego problematyki strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro sprawa administracyjna dotyczyła wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę. Jak to zasadnie wskazał sąd I instancji status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę regulowany jest przepisem art. 28 ust. 2 uPb, wedle którego stroną jest tu inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Innymi słowy, z mocy szczególnego przepisu – art. 28 ust. 2 uPb, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę status strony nie jest wyznaczony przepisem art. 28 K.p.a., wedle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chybiony jest przeto zarzut naruszenia powyższego przepisu. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa wyrażającego dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W judykaturze podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., I GSK 938/12, LEX nr 1480826). Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymagane cyt. przepisem elementy. Nie jest trafne zarzucanie sądowi wojewódzkiemu naruszenie powyższego przepisu poprzez formułowanie zarzutu braku właściwej oceny stanu faktycznego sprawy przedstawionego w aktach, a dotyczących przenikalności gruntów. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Autor skargi kasacyjnej naruszenia cyt. przepisu upatruje w braku wypowiedzenia się przez organ w kwestii badań geologiczno-hydrologicznych wykonanych przez skarżącego, na własny koszt i dołączonych do akt po wydaniu zaskarżonej decyzji. Już sposób sformułowania w petitum skargi kasacyjnej takiego zarzutu wskazuje na jego bezzasadność. Cyt. przepis, którego wszak sąd administracyjny nie mógł stosować w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w żadnym razie nie odnosi się do obowiązków organu, gdy idzie o zebranie materiału dowodowego. Dodatkowo, jak wynika to z treści samej skargi kasacyjnej, taka opinia geologiczno-hydrologiczna miała zostać sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogła zatem stanowić dowodu w sprawie administracyjnej. Dodatkowo opinia ta nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, ani aktach sądowych. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jednoznaczne określenie jej identyfikacji. Prawdopodobnie chodzi o opinię sporządzoną przez Firmę Geologiczną [...] dołączoną do pisma procesowego z 19 września 2013 r. przez J. O. do akt sprawy ze skargi J. O. na decyzję SKO w Zielonej Górze w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji prowadzonej przez WSA w Gorzowie Wlkp do sygn. II SA/Go 553/13 (k. 178-180). Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że skarga jako nieusprawiedliwiona podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.