II OSK 2159/16

Dnia 2 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1170/15 w sprawie ze skargi [...] SA w [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1170/15) oddalił skargę [...]S.A. w [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2015 r. (nr [...]). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] 2015 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 156 ust. 2 oraz art. 157 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), a także w oparciu o wyniki gospodarowania wodami w zakresie korzystania wód rzeki [...] na potrzeby [...], zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...]do: 1) bezwzględnego przestrzegania warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2010 r., zmienionej decyzją z dnia [...] 2014 r., oraz zawartych w "Instrukcji gospodarowania wodą w [...]" z października 2014 r., a w szczególności do: a) natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb, której sposób funkcjonowania w normalnych warunkach pracy elektrowni nie został uwzględniony w ww. instrukcji gospodarowania wodą, b) odprowadzania - raz na kwartał - nanoszonego przez wody rumowiska, z górnego stanowiska piętrzenia, poprzez upust płuczący - zgodnie z zapisem ust. 3 pkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2010 r., c) prowadzenia dziennika gospodarki wodnej wg wzoru określonego w załączniku nr 20.4 ww. instrukcji gospodarowania wodą; 2) zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami zgodnie z § 14 Rozporządzenia nr [...] Dyrektora RZGW z dnia [...] 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], 3) pisemnego powiadomienia RZGW o realizacji niniejszego zarządzenia - w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. Uzasadniając powyższe zarządzenie pokontrolne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazał, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2010 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2014 r., udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na potrzeby [...], zlokalizowanej na rzece [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej dniu 11 czerwca 2015 r., inspektorzy RZGW stwierdzili, że wlot na turbinę elektrowni zabezpieczony był kratami o prześwicie 42 mm. Nie ustalono zainstalowania innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami. Stwierdzono też, że jaz dwuprzęsłowy klapowy oraz upust płuczący były zamknięte. Według oświadczenia przedstawiciela Spółki [...], ww. upust był ostatnio otwarty przed 6 miesiącami, tj. w grudniu 2014 r. Przedstawiony podczas kontroli raport gospodarki wodnej wyszczególniał jedynie sumaryczny przepływ przez jaz i nie wskazywał ilości wody kierowanej na przepławkę. Organ uznał za niezgodne z prawem zamknięcie przepławki, która w ten sposób nie spełnia swojej roli w zakresie migracji ryb, gdyż prześwit pod zasuwą jest zbyt mały. W przypadku podjęcia decyzji o niezbędności pozostawienia przedmiotowego zamknięcia w normalnych warunkach pracy elektrowni, zasady jego funkcjonowania należało odpowiednio przeanalizować, a wyniki analizy uwzględnić w dokumentacji - instrukcji gospodarowania wodą. Organ stwierdził także, że jeżeli korzystający z wód zdecydował się na zabezpieczenie w postaci krat, to rozstaw jej prętów powinien wynosić maksymalnie 15 mm. W raporcie ruchu elektrowni powinny być wyraźnie wskazane aktualne przepływy przez każde z przęseł jazu, upustu płuczącego i przepławki. W związku z opisanym zarządzeniem pokontrolnym, [...]S.A. pismem z dnia 3 lipca 2015 r. skierowała do Dyrektora RZGW wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spółka zanegowała nałożone na nią zobowiązanie do zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni wodnej kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami oraz zobowiązanie do natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb. Domagała się też zmiany ustaleń zarządzenia pokontrolnego z dnia 17 czerwca 2015 r. i odstąpienie od nakładania na Spółkę obowiązków, o których mowa w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2015 r. Dyrektor RZGW nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 27 sierpnia 2015 r., [...]S.A. wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. zarządzenie pokontrolne, kwestionując pkt 1 lit. a oraz pkt 2 tego aktu. Spółka domagała się uchylenie w ww. części zarządzenia i odstąpienia od nakładania wskazanych w tych punktach obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dni 14 kwietnia 2016 (sygn. akt II SA/Sz 1170/15) oddalił skargę na opisane zarządzenie pokontrolne. Wskazał m.in., że organ uprawniony był do poddania kontroli sposobu korzystania z wód przez stronę skarżącą, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, ustalony w instrukcji sposób gospodarowania wodami, przyjęty dla kontrolowanej elektrowni, oraz wydane pozwolenie wodnoprawne (art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy Prawo wodne). W ocenie sądu I instancji, tryb przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, regulowany art. 156-161 ustawy, został zachowany, a wynikający z protokołu kontroli stan faktyczny sprawy spełnia wymogi, jakie w tym zakresie stawia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Oceniając zasadność wydanych skarżącej zaleceń sąd I instancji stwierdził, iż należy mieć na uwadze charakter tych czynności jak i treść art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, gospodarowanie wodami winno być prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz do pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód. Podkreślił WSA w Szczecinie, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącej przez Starostę [...] decyzją z dnia [...]2010 r., (zmienioną decyzją z dnia [...]2014 r.), strona skarżącą została zobowiązana do zachowania stałego przepływu wody przez przepławkę w ilości minimalnej - do czasu modernizacji przepławki: 0,30 m3/s przez cały rok, oraz – po modernizacji przepławki – 0,60 m3/s przez cały rok. Jak wynika z pkt 3 ppkt 3 ww. pozwolenia, strona zobowiązana została do utrzymania funkcjonowania istniejącej przepławki z zachowaniem m.in. warunku utrzymania stałego przepływu wody przez przepławkę dla migracji ryb. Ponadto Spółka zobowiązana była do przestrzegania obowiązków i zaleceń zawartych w "Instrukcji gospodarowania wodą". Stronie znane były skutki nieprzestrzegania ustalonych decyzją warunków korzystania z wód, gdyż były one wskazane w treści tej decyzji. W konsekwencji wynikające z decyzji zobowiązania do zachowania przepływu wody przez przepławkę winny być przez skarżącą Spółkę ściśle przestrzegane. Bez znaczenia dla sprawy są wyjaśnienia Spółki, iż zasuwa na wlocie przepławki była zasunięta chwilowo, tylko na czas remontu, skoro w dniu kontroli taki stan niezgodny z obowiązującymi ją warunkami korzystania z wód miał miejsce. Wątpliwości strony co do skuteczności lub zasadności rozwiązania określonego ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, którym jest związana, w ocenie WSA w Szczecinie, nie mogły podważyć powyższych ustaleń i opartego na nich zarządzenia pokontrolnego. Kwestia ta jest zresztą bezprzedmiotowa, skoro – co jest bezsporne – Spółka zarządzenie pokontrolne w tym zakresie wykonała. Podnoszona przez skarżącą kwestia konieczności chwilowego zamknięcia zasuwy w związku z przeprowadzanymi pracami remontowymi, powinna być uregulowana w obowiązującej ją "Instrukcji gospodarowania wodą", o co skarżąca może w odpowiednim trybie zabiegać. Za niezasadny uznał sąd I instancji zarzut skargi o wydaniu zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem prawa w części określonej w jego pkt 2, tj. nałożenia na spółkę obowiązku zabezpieczenia wlotu do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami. W tym kontekście skarżąca zanegowała zasadność zastosowania wobec niej norm rozporządzenia Dyrektora RZGW w [...] Nr [...]z dnia [...]2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu [...], formułując zarzut naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji RP. Powyższy zarzut również uznał WSA w Szczecinie za całkowicie niezasadny. Dyrektor RZGW ma obowiązek opracowania warunków korzystania z wód regionów wodnych, co wynika z art. 120 ust. 1 ustawy. Opracowanie tych warunków dla określonego regionu wodnego wynikało też z ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (M. P. z 2011 r., Nr 40, poz. 451). Warunki korzystania z wód regionu wodnego ustala się w drodze aktu prawa miejscowego, co oznacza że przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora RZGW jest aktem powszechnie obowiązującym na obszarze określonych regionów. Dopóki akt ten pozostaje w obrocie prawnym jest dla ich adresatów, tj. korzystających z wód, bezwzględnie obowiązujący. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie wniosła [...] S.A. w [...]. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały poprzez wskazanie zarzutu naruszenia: 1. prawa materialnego tj. par. 14 rozporządzenia [...]r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód [...] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzony tym przepisem obowiązek zabezpieczenia wlotu do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami jest dla skarżącego (korzystającego z pozwolenia wodno prawnego) wiążący, jako przepis prawa miejscowego, pomimo, że pozwolenie wodnoprawne takiego obowiązku na skarżącego nie nakładało, podczas gdy zastosowany winien zostać art. 128 ust. 1 Prawa wodnego; 2. przepisów postępowania tj: a) 141 par. 4 p.p.s.a. – poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego naruszenia art. 128 Prawa wodnego poprzez nieprzestrzeganie zasad wyrażonych w pozwoleniu wodnoprawnym mającego wyraz w niezgodnym z prawem zastosowaniu rozporządzenia [...] r. Dyrektora RZGW z dnia [...]2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód [...] oraz zobowiązaniu skarżącego do zastosowania się do jego treści, mimo, że pozwolenie wodnoprawne nie nakłada takiego obowiązku (zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o określonym prześwicie); - poprzez brak wskazania konkretnego przepisu rozporządzenia [...]r. Dyrektora RZGW z dnia [...] 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód [...]. b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 160 ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem, że ostateczną decyzją z dnia [...]2010 r. Starosta [...] udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód na potrzeby [...], nie nakładając obowiązku zabezpieczenia wlotów do turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami, a tym samym, bez ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego nie można było skarżącego zobowiązać do zastosowania takiego zabezpieczenia w oparciu o zarządzenie pokontrolne. W oparciu o przedstawione podstawy skargi kasacyjnej, spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto, zrzekła się rozprawy przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wystąpienie przyczyny nieważności postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia nawet w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie przedstawiała zarzutu w tym zakresie. Przesłanki nieważności postępowania określone są w art. 183 par. 2 p.p.s.a. W pkt. 2 powyższego przepisu przewidziano m.in., że nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W ocenie NSA, w kontrolowanej sprawie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka nieważności postępowania sądowego. Z akt sądowych sprawy wynika bowiem, iż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane na wstępie uzasadniania zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2015 r. wniósł – w imieniu [...] S.A. w [...] - [...]. Z załączonego pełnomocnictwa nr 188/2014 r. z dnia 27.10.2014 r. wynika przy tym, iż wskazana spółka umocowuje pełnomocnika m.in. do podejmowania czynności przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji "w celu uzyskania wglądu do, zapoznania się oraz wykonania kserokopii i fotokopii, pobierania wypisów i odpisów dokumentacji w zakresie niezbędnym do ustalenia zmian własnościowych dotyczących majątku [...] w okresie od dnia rozpoczęcia jej budowy oraz w zakresie wszelkich czynności związanych z jej budową, modernizacjami i innymi pracami dotyczącymi [...]". W związku z przedstawioną treścią pełnomocnictwa zwrócić należy uwagę, iż zakresem udzielonego pełnomocnikowi umocowania objęto możliwość podejmowania przez pełnomocnika czynności przed sądami administracyjnymi w zakresie pewnej kategorii spraw, które odnoszą się do inwestycji niebędącej przedmiotem zarządzenia pokontrolnego organu administracji wydanego w tej sprawie. Z treści pełnomocnictwa jasno bowiem wynika, iż skarżąca spółka umocowuje pełnomocnika do podejmowania określonych czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku, modernizacji i innych prac odnoszących się wyłącznie (tylko) do [...]. Tymczasem przedmiotem ocen i kontroli sądowej w tej sprawie było zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] dotyczące [...] zlokalizowanej na rzece [...]. Stwierdzić zatem trzeba, że przedstawione przez [...] S.A. przed sądem I instancji pełnomocnictwo, nie uprawniało pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy w zakresie odnoszącym się do przedmiotu postępowania sądowego, skoro dotyczyło ono jedynie [...], nie obejmując swym zakresem [...]. Przedłożenie zaś przez stronę skarżącą pełnomocnictwa, którego treść odnosi się do innej sprawy (innej inwestycji) niż objętej aktem administracyjnym zaskarżonym do sądu administracyjnego, nie uprawniało pełnomocnika do skutecznego reprezentowania mocodawcy w takim postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie wezwał przy tym pełnomocnika skarżącej spółki do nadesłania dokumentu pełnomocnictwa, o treści uprawniającej do reprezentowania mocodawcy we wszczętym postępowaniu sądowym, lecz skargę rozpoznał mimo nienależytego umocowania pełnomocnika strony. Należało zatem uznać, że postępowanie przed sądem I instancji było dotknięte wadą nieważności określoną w art. 183 par. 2 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, o czym NSA orzekł na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. w pkt. 1 sentencji wyroku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przyjęcie, iż w sprawie wystąpiła przyczyna nieważności postępowania sądowego oznacza, że przedwczesne byłoby zajęcie przez NSA stanowiska względem zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Odstępując od zasądzenia stronie skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA wziął pod uwagę to, iż wada postępowania przed sądem I instancji, przesądzająca o nieważności postępowania, miała związek z czynnością podjętą w sprawie właśnie przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Okoliczność taka może być oceniona jako szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.