II OSK 2185/15

Dnia 28 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "C. K." we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 167/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C. K." we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 7 stycznia 2015 r. nr ... w przedmiocie uchylenia z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2015r., sygn. akt II SA/Wr 167/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "C." we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 7 stycznia 2015r., nr ... w przedmiocie uchylenia z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję uchylającą udzielone skarżącemu pozwolenie na budowę. Ostateczną decyzją z dnia 8 sierpnia 1997r. zmienioną decyzją z dnia 23 maja 2000r. udzielono skarżącemu pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia 11 grudnia 2013r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia 19 marca 2014r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nakazał skarżącemu przedłożenie budowlanego projektu zamiennego. Mając to na uwadze organ I instancji na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił opisane powyżej pozwolenie na budowę. W toku postępowania skarżący inwestor wniósł o niepodejmowanie takiej decyzji, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadzoru budowlanego. W odwołaniu również powołał ten argument, gdyż w jego przekonaniu, po wszczęciu postępowania nieważnościowego decyzje te straciły walor ostateczności. W ocenie organu była to argumentacja bezzasadna. Wydanie ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obligowało organ architektoniczno-budowlany do uchylenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego W skardze do sądu administracyjnego skarżący nadal twierdził, że uchylenie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie przedstawiciel skarżącego wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na niepowiadomienie pełnomocnika procesowego, zaś po uzyskaniu informacji od przewodniczącego, że pełnomocnika skarżący nie posiadał, zaś wskazana osoba nie mogła by być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym, podtrzymał wniosek z uwagi na zamiar zlecenia prowadzenia sprawy adwokatowi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza jedynie, że właściwy organ nie ustalił przesłanek do odmowy wszczęcia tego postępowania oraz przystąpił do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki nieważności decyzji. Samo wszczęcie postępowania nie ma wpływu na obowiązywanie decyzji, a co najwyżej może wywołać wydanie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania (art. 159 §1 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący nawet nie twierdził, że postanowienie takie zostało wydane przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ogólnie podkreśla się, że decyzja nawet nieważna, do czasu stwierdzenia jej nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz do art. 156 k.p.a., postanowienie SN II UKN 356/01). W ocenie Sądu I instancji, z jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2013r., poz. 1409) wynika, że w razie wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyrok II OSK 257/10). Taki, zdaniem Sądu jest stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym decyzja organu nadzoru budowlanego, czego nie mogło zmienić samo wszczęcie postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Odnośnie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy Sąd wskazał, że nie stanowił on ważnej przyczyny odroczenia rozprawy (art. 99 p.p.s.a.), gdyż skarżąca osoba prawna nie podała, czy i jakie istniały przeszkody do udzielenia adwokatowi pełnomocnictwa do prowadzenia nin. sprawy w okresie poprzedzającym rozprawę. W postępowaniu sądowym i administracyjnym skarżący działał osobiście, nie przez pełnomocnika, zaś podejmowane przez niego czynności nie nasuwały zastrzeżeń procesowych. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." we W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie doręczanie decyzji i postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia nie podzieliła stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że w postępowaniu administracyjnym skarżąca posiadająca ustanowionego pełnomocnika była prawidłowo zawiadamiana o podjętych decyzjach odpowiednich organów. Pełnomocnictwo udzielone J. M. nie zostało nigdy przez Spółdzielnię Mieszkaniową odwołane ani też wypowiedziane przez jej pełnomocnika. Organy administracyjne, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 40 k.p.a. zaprzestały dokonywać zawiadomień o decyzjach i terminach ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika. Wszelka korespondencja byłą kierowana tylko i wyłącznie do Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", a nie do pełnomocnika. Ostatnie powiadomienie wysłane do pełnomocnika to odpowiedź na skargę D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2011r. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winny być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, bezspornym jest, iż decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 6 maja 2014r., Nr ... doręczona została bezpośrednio skarżącej, w sytuacji gdy w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 25 stycznia 2008r., udzielone J. M. w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnictwo wraz z jego zgłoszeniem wpłynęło do organu I instancji, zaś w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest cofnięcia tego pełnomocnictwa. Również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr ..., z dnia 11 grudnia 2013r., została doręczona tylko Spółdzielni z pominięciem jej pełnomocnika. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, oznacza to, że organ I instancji pominął pełnomocnika, co równoznaczne jest z pominięciem strony w postępowaniu i daje podstawę do stwierdzenia, że decyzja z dnia 6 maja 2014r., nie została skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie dokonał zaś prawidłowych ustaleń w przedmiocie skuteczności doręczenia decyzji przez organ I instancji i rozpatrzył odwołanie wniesione w dniu 16 maja 2014r. bezpośrednio przez Spółdzielnię Mieszkaniową "C." we W., przez co w ocenie skarżącej, zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. Nie można bowiem rozstrzygać w przedmiocie wniesionego odwołania w sytuacji, gdy decyzja, od której wniesiono takie odwołanie nie weszła do obrotu prawnego. Skarżąca argumentowała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaniechał wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo to zostało cofnięte lub wypowiedziane, a zatem zdaniem skarżącej, w aktualnym stanie sprawy przyjąć należało, że pełnomocnik strony został pominięty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie sprowadza się do jednego zarzutu - naruszenia art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zw. k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o art. 40 § 2 k.p.a. Jego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "niedoręczeniu decyzji i postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi", czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2), oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa dołącza do akt pełnomocnik (§ 3). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w aktach niniejszej sprawy administracyjnej brak jest dokumentu pełnomocnictwa i korespondencja, w tym odpis decyzji Prezydenta W. z dnia 3 listopada 2014r. Nr ... oraz decyzji Wojewody D. z dnia 7 stycznia 2015r. Nr ... były doręczane Spółdzielni Mieszkaniowej na adres ul. C. ..., ... W., i pod tym adresem odbierane. Również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez jej Zarząd, a nie przez pełnomocnika. W skardze tej skarżąca nie wskazała, że udzieliła pełnomocnictwa, nie został także dołączony do skargi dokument pełnomocnictwa. Mając to na uwadze, słusznie Sąd I instancji uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." we W. nie udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie, w której wydana była decyzja Prezydenta W. z dnia 3 listopada 2014r. Nr ..., którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia 8 sierpnia 1997r. (zmienioną decyzją Prezydenta W. z dnia 23 maja 2000r.) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "C." we W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami przy ul. B. ... we W. oraz przebudowę dwóch mieszkań przy ul. B. ... Po rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową, sporządzonego i podpisanego przez Zarząd Spółdzielni Wojewoda D. decyzją z dnia 7 stycznia 2015r. Nr ... utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na rozprawie przed Sądem I instancji Prezes Zarządu Spółdzielni złożył kserokopię pełnomocnictwa, datowanego na 25.01.2008r., z którego wynika, że "Zarząd Spółdzielni upoważnia mgr inż. J. M. do reprezentowania Spółdzielni przed organami administracji państwowej, samorządowej i innymi instytucjami w sprawie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robot budowlanych, budowy i oddania do użytku budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. ... we W.". Niezależnie zatem od powyżej wskazanych uwag co do bezzasadności zarzutu, oraz faktu, iż dokumentu tego nie ma w aktach sprawy administracyjnej wskazać należy, że z treści tego pełnomocnictwa nie wynika, aby jego zakres obejmował sprawę, w której wydana została kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Wojewody D. z dnia 7 stycznia 2015r. Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 3 listopada 2014r. Nr ... Podstawą prawną decyzji był bowiem przepis art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie niniejszej organy administracji doręczając pisma, w tym także decyzje, Zarządowi Spółdzielni Mieszkaniowej nie naruszyły art. 40 § 2 k.p.a., gdyż Spółdzielnia nie była w tym postępowaniu administracyjnym reprezentowana przez pełnomocnika. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak wyroku. ----------------------- 4