II OSK 2189/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 243/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 243/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2011 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2011 r. odmawiającej wyżej wymienionej pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia elewacji zewnętrznych warstwą styropianu w budynku, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z tego, ze ww. budynek stanowi część strefy ochrony konserwatorskiej [...] wpisanej do rejestru zabytków. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlega siatka ulic oraz zespół budowlany. Organ wskazał na art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 12, art. 13 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdził, że ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym obszarze podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią (również w obrębie wydzielonych parceli), historyczna funkcja części miasta lub dzielnicy, gabaryty zabudowy, ale także forma architektoniczna elementów tworzących zespół zabudowy, w tym bryły poszczególnych budynków oraz wygląd ich elewacji. Wskazał też na art. 4 ww. ustawy. Podniósł, że rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności i podzielił stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków odnośnie do niekorzystnego wpływu planowanych prac na wygląd przedmiotowego budynku. Wprawdzie budynek ten powstał w latach 50 XX w., niemniej wpisuje się w charakter zabudowy zabytkowego obszaru i ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich jego cech i parametrów architektonicznych, w szczególności zaś elementów stanowiących o jego wyrazie architektonicznym. W związku z powyższym zakrycie partii elewacji warstwą styropianu doprowadziłoby zdaniem organu do znacznego zubożenia wartości zabytkowych ww. budynku jako integralnej części zespołu zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej. Ponadto, w przekonaniu organu odwoławczego, przeprowadzenie wnioskowanej termomodernizacji spowoduje bardzo niekorzystną zmianę proporcji elewacji, zagłębienie otworów okiennych i zawężenie ich światła, oraz powstanie występu muru elewacji w stosunku do budynków sąsiadujących, co zaowocuje ogólnym zatarciem cech stylowych budynku i jego uniformizacją ze współcześnie wznoszonymi obiektami, przyczyniając się tym samym do obniżenia walorów zabytkowych objętego ochroną konserwatorską zespołu budowlanego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił też zdanie Stołecznego Konserwatora Zabytków, że obłożenie partii cokołu tynkiem mozaikowym jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim, jako działanie będące współczesną stylizacją, zafałszowującą materiał wykończeniowy tej partii budynku. Także zastosowana kolorystyka nie ma swojego historycznego uzasadnienia. W przekonaniu organu odwoławczego w omawianym przypadku Stołeczny Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zespołu budowlanego, którego elementem jest obiekt. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę na tę decyzję. Zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 12 oraz art. 3 pkt 13 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i nierozważenie wpływu prac planowanych w budynku na całość chronionego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, a ograniczenie się jedynie do zbadania skutków tych prac dla przedmiotowego budynku. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowywania się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu i wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęcie przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską w zakresie układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego nie wyłącza więc możliwości wpisu budynku do rejestru zabytków jako indywidualny zabytek. Stąd, kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma rozróżnienie zakresów ochrony obiektów będących indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów jedynie znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której ochronie podlega układ urbanistyczny oraz zespół budowlany. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przywoływanym licznie przez skarżącą orzecznictwie sądowym. Z powyższego skarżąca wywiodła, że podstawowym kryterium przy podejmowaniu decyzji dotyczącej obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej powinny być nie właściwości indywidualnego obiektu, o ile nie jest samoistnie wpisany do rejestru zabytków, lecz wpływ przeprowadzanych prac na założenia całego zespołu urbanistyczno-architektonicznego lub zespołu budowlanego, objętego ochroną. Niewątpliwie zaś zlokalizowanie danego budynku w strefie ochrony konserwatorskiej nie wyłącza możliwości dokonywania prac w tych budynkach. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie wskazano na jakiekolwiek konkretne przykłady negatywnych skutków, do których miałyby doprowadzić planowane prace termoizolacyjne tym bardziej, że budynek stanowi prostą bryłę, której jednolita elewacja nie zawiera żadnych ozdobnych elementów architektonicznych, jak gzymsy czy portale. Wobec prostego i jednolitego charakteru elewacji budynku, po wykonaniu termomodernizacji będzie on wyglądał niemal tak samo, pomijając oczywisty wzrost wartości estetycznych budynku związanych z odświeżeniem jego wyglądu. Organ nie ocenił też wpływu planowanych prac termoizolacyjnych na całość chronionej strefy, tym bardziej, że planowany remont faktycznie doprowadzi do harmonizacji jego wyglądu z innymi budynkami z tego okresu znajdującymi się w jego otoczeniu, które w znacznej części zostały ocieplone w identyczny sposób. Organ II instancji błędnie przyjął, iż planowane prace skutkowałyby zauważalnym występem muru elewacji względem sąsiednich budynków. Odnosząc się do wykończenia budynku w części tynkiem mozaikowym skarżąca podniosła, że nie będzie on zastosowany na całej elewacji, a jedynie ułożony w jego najniższej partii, co z pewnością nie będzie wpływało na ogólną stylizację budynku. Jednocześnie użycie tynku mozaikowego ma służyć zapobiegnięciu degradacji strefy cokołowej budynku, co z kolei przełoży się na trwałość wykonanych prac remontowych. Istotnym w przedmiotowej sprawie jest również, iż rozwiązanie to (wykończenie cokołu tynkiem mozaikowym) jest powszechnie stosowane w sąsiednich budynkach, a tym samym użycie wyżej wymienionego materiału pozwoli na skomponowanie wyglądu elewacji z sąsiednimi budynkami. Zdaniem skarżącej, to zastosowanie odmiennych materiałów stosowanych jako wykończenie podmurówki, (np. klinkieru, grysu czy kamienia elewacyjnego) doprowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego albowiem tego typu materiały nie są stosowane w bezpośrednim sąsiedztwie. Odnosząc się do kolorystyki budynku skarżąca podniosła, że proponowana kolorystyka, pozostająca w beżowej tonacji, jest zbieżna z obecną oraz nie kontrastuje z kolorystyką sąsiednich budynków położonych na tej samej ulicy. W związku z tym planowana kolorystyka w żaden sposób nie będzie zaburzała jednolitości układu urbanistyczno-architektonicznego chronionej strefy i nawiązuje do historycznej elewacji budynku. Jednocześnie skarżąca zwraca uwagę, że powyższe zarzuty podnosiła w odwołaniu jednak organ się do nich nie odniósł. Skarżąca podnosi także aspekt ekonomiczny i ekologiczny planowanych prac przytaczając art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika, że obowiązkiem władz jest też ścisła ochrona środowiska. Jednym z wyrazów wypełniania tego obowiązku jest ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U.08.223.1459), która przewiduje premie m.in. za remont budynków związany z termomodernizacją. Jednocześnie należy wskazać, iż niezamożni mieszkańcy przedmiotowego budynku ponoszą obecnie bardzo wysokie koszty ogrzewania budynku, co jest związane z aktualnym stanem technicznym budynku. Planowane prace przyniosłyby znaczną poprawę tego stanu, i prowadziłyby do znacznego obniżenia strat energii cieplnej, a co za tym idzie, również do zmniejszenia kosztów związanych z ogrzewaniem przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, wskazując uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia, czego zdaniem sądu organy obu instancji nie uczyniły. Przede wszystkim organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących istotnych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności tj. kolorystyki domów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, tego, że przeszły one także termoizolację z grubością warstwy ocieplającej takiej samej jaką chciała zastosować zgodnie z projektem skarżąca wspólnota, tego, że budynki te są takie same i powstały także w latach 50-tych XX wieku, jak budynek skarżącej Wspólnoty. Organy nie wyjaśniły także z czego wynika ochrona elewacji budynku, czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do historycznego zespołu budowlanego. Wyjaśnienia takiego nie daje także zaskarżona decyzja organu II instancji, w której stwierdza się jedynie, że "wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne miedzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji". Sąd wskazał, że analizując tę argumentację można odnieść wrażenie, jakby organy nie rozróżniały tych dwóch sposobów ochrony zabytków nieruchomych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/u.o.z.). Okoliczność, że ocieplenie budynku zakłóci integralną część zespołu zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej w sytuacji, gdy sąsiednie budynki przeszły identyczną termoizolację, a w ww. budynku zezwolono wcześniej na wymianę okien na plastikowe (podobnie jak w innych budynkach), a także to, że podmurówki wielu budynków w tej okolicy wykończone są tynkami mozaikowymi i to zarówno stare jak i nowo powstające musi zostać bardzo dokładnie przeanalizowana i wyjaśniona. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy bogata dokumentacja fotograficzna. Zdaniem sadu rozstrzygnięcia wymaga również kwestia równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej - w innych budynkach położonych w sąsiedztwie i objętych tymi samymi wpisami do rejestru zabytków dokonano bowiem zmian, w tym zastosowano termoizolację, jak należy domniemywać za pozwoleniem organów ochrony zabytków. Organy nie zbadały tego zarzutu dyskryminując tym samym skarżącą wspólnotę wbrew konstytucyjnej zasadzie równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP. W zaskarżonej decyzji brak jest także odniesienia się organu, dlaczego organy ochrony zabytków zmieniły stanowisko co do możliwości ocieplenia budynku skarżącej, skoro w nieodległej przeszłości w stosunku do takich samych budynków, w tym samym rejonie, wybudowanych w tym samym okresie takich zezwoleń udzielono nie widząc w tym niekorzystnego wpływu na obszar chroniony konserwatorsko jako zespół historyczny i budowlany. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na termoizolację w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. Sąd wskazał, że priorytetowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie okoliczności przesądzających o ochronie lub braku prawnej ochrony wyglądu elewacji budynku. W przypadku ustalenia, że wygląd elewacji powinien podlegać ochronie prawnej ze względu na jej walory zabytkowe, organ ma rozważyć, czy odmowa pozwolenia na termoizolację przedmiotowego budynku i jednocześnie jego pomalowanie nie naruszy zasady równości w takim rozumieniu o jakim mowa wyżej. Jednocześnie organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość ewentualnej korekty przedłożonego przez wspólnotę projektu w zakresie dotyczącym zamurowania jednego okna, czy wybudowania daszków nad balkonami ostatniego piętra. Od tego wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w aspekcie przedstawienia stanu sprawy polegające na przyjęciu, jakoby w odwołaniu znalazły się argumenty odnoszące się do okolicznych budynkowi wydanych w stosunku do nich pozwoleń oraz przyjęciu, jakoby organy ochrony zabytków nie wskazały, czy w sprawie w grę wchodzi ochrona zespołu czy układu. Zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które byłyby konkretne, jednoznaczne i wykonalne. W skardze zarzucono także " naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. Konstytucji RP poprzez jego wadliwe zastosowanie" W uzasadnieniu wskazał, że własne wyobrażenie sądu o faktach w zakresie elewacji budynku oraz przedmiotu ochrony nie powinno mieć wpływu na orzekanie. Wytyczne sądu są niewykonalne dla organu. Zasada równości nie powinna być stosowana w odniesieniu do organu wykonawczego, a do prawodawcy. Z samej koncepcji prac remontowych wynikało, że są one niezgodne z ochroną zabytku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że Minister w skardze kasacyjnej nie wskazuje, że zarzucane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano też, że zarzucane naruszenia odnośnie do uzasadnienia wyroku mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Organ powinien był zbadać wpływ planowanych prac na cały układ urbanistyczno-architektoniczny, w tym rozważyć czy w sąsiednich budynkach wykonano prace zbieżne z planowanymi obecnie. Minister nie odniósł się do zarzutów Wspólnoty podnoszonych w odwołaniu. Za wyjaśnienie podstawy prawnej nie można natomiast uznać podkreślenia przez organ danego sformułowania w decyzji. Sąd jasno i konkretnie wskazał jakie okoliczności powinny być brane przez organ pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odnośnie natomiast do zasady równości wskazała, że stanowi ona podstawową regułę działania organów administracji. Zasadniczym kryterium przy podejmowaniu decyzji tego rodzaju powinien być wpływ prac na założenia całego zespołu urbanistyczno-architektonicznego. Wskazała również na zakres prac i możliwych korekt projektu oraz społeczne skutki postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię danego przepisu, czy niewłaściwe zastosowanie, w przypadku błędnej wykładni należy wskazać jaka powinna być wykładania prawidłowa, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać , że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Mając powyższe na uwadze, a także nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały sformułowane zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami i zasadami, co spowodowało, że zarzuty te są bezprzedmiotowe Skarga kasacyjna oparta została o zarzut naruszenia przepisów postępowania tj art.141 § 4 p.p.s.a i art.153 p.p.s.a . W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art.174 pkt 2 p.ps.a naruszenie przepisów postępowania, może być podstawą skargi kasacyjnej , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie każde uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie odniósł się do tego. Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. ( wyrok NSA z dnia 26 marca 2013, GSK 1064/11 ). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art141 § 4 p.p.s.a. W związku z brakiem sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych, argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze może być oceniona wyłącznie jako polemika z ustaleniami Sądu I instancji, nie daje natomiast podstaw do kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a jest bezprzedmiotowy, albowiem Sąd I instancji zawarł ocenę prawną i wskazał zalecenia co do dalszego postępowania, zaś skarga kasacyjna ich nie podważyła. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego tj Konstytucji RP nie wskazuje żadnego przepisu Konstytucji, ale stwierdza że naruszenie miało miejsce poprzez jego wadliwe zastosowanie, w uzasadnieniu zaś skarżący kasacyjnie stwierdza, że zasada równości nie powinna być stosowana w odniesieniu do organu wykonawczego, a do prawodawcy. Jak wskazywano już wcześniej warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy zmusza sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie, z określeniem na czym naruszenie tego przepisu polega i z właściwym uzasadnieniem tego zarzutu. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących naruszenia ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.