II OSK 2199/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2241/16 w sprawie ze skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie sprostowania oczywistej omyłki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą Warszawie (dalej jako "Spółka") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie sprostowania oczywistej omyłki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy W. w porozumieniu z Wójtem Gminy L. i Wójtem Gminy K. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Farma Wiatrowa K. S" polegającego na budowie zespołu 34 elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną, zlokalizowanego na terenie gmin W., L., K. ze strefą oddziaływania na terenie gminy G.. W toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2013 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie sprostował pkt 1 i 3 własnego postanowienia z [...] marca 2013 r. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność w części dotyczącej pkt 1 i 3 postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 1[...]9 kwietnia 2013 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 12 listopada 2015 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że nie stanowi sprostowania oczywistej omyłki zmiana, która prowadzi do ponownego, odmiennego od pierwotnego, rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o badany wcześniej materiał dowodowy. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu, poczynione przed wydaniem prostowanego rozstrzygnięcia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany danej decyzji lub postanowienia, co jest równoznaczne z wystąpieniem kwalifikowanej wady sprostowania, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w pkt 1 i 3 postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie zmienił ustalenia dotyczące zakresu prac, których nie należy wykonywać w ustalonym okresie, w taki sposób, że warunek o treści: "prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, budowie fundamentów pod maszty elektrowni oraz wykopy pod kable energetyczne, prowadzić w okresie poza lęgowym ptaków, tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku" zastąpił warunkiem: "prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, prowadzić w okresie pozalęgowym ptaków, tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku." Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, warunek określony w punkcie 1.8 sentencji oraz przywołany w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2013 r. został zmieniony co do zakresu robót podlegających czasowemu ograniczeniu, co dotyczy przedmiotu zmienianego postanowienia, którego celem jest uzgodnienie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zmiana dokonana sprostowaniem nie dotyczy wady nieistotnej, o której można byłoby powiedzieć, że nie ma ona wpływu na istotę prostowanego rozstrzygnięcia. Wprowadzona modyfikacja stanowi merytoryczną zmianę pierwotnie określonego warunku. Tym samym nie mieści się w trybie umożliwiającym korektę wad nieistotnych zgodnie z art. 113 k.p.a. Spółka wniosła skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze, co do generalnej, prawnej niedopuszczalności prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do postanowienia, którym na podstawie art.113 § 1 k.p.a. sprostowano postanowienie wydane na podstawie art. 77 ust.1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju wykładnia przepisów k.p.a. pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 113 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., w świetle którego postanowienie o sprostowaniu orzeczenia administracyjnego jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a w związku z tym znajdują do niego zastosowanie przepisy art. 156 – 159 k.p.a., regulujące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w zakresie objętym pkt 1 i 3 sentencji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r., organ dopuścił się rażącego naruszenia art.113 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że pierwotne brzmienie treści postanowienia uzgadniającego miało charakter wyłącznie błędu pisarskiego lub innej oczywistej omyłki, o których stanowi art.113 § 1 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują, że sporny warunek ma charakter "błędu merytorycznego". Akta sprawy ani uzasadnienie postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. nie wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie miała miejsce oczywista omyłka. Zalecenia sformułowane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko (str. 107), które wzięto pod uwagę rozstrzygając sprawę zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nie stanowią przy tym wystarczającej podstawy, żeby w sposób niebudzący wątpliwości można było stwierdzić, że ukształtowana przez organ ochrony środowiska treść warunku była wynikiem oczywistej omyłki polegającej na niedokładności redakcyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 113 § 3 k.p.a. jak również w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy środowiskowej. Polegało to na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ nie miał podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego. Postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej nie jest zaskarżalne zażaleniem, a sprostowanie staje się integralną częścią postanowienia uzgodnieniowego. W ocenie Spółki, skoro postanowienie uzgodnieniowe jest niezaskarżalne to tym bardziej niezaskarżalne jest postanowienie w przedmiocie sprostowania. Pozostaje to w zgodzie z literalnym brzmieniem art. 126 k.p.a., które dotyczy stosowania art. 113 § 3 k.p.a., czyli stosowania w zakresie, jaki da się pogodzić z charakterem instytucji prawnej, do której odnosi się sprostowanie. Odpowiednie stosowanie, o którym stanowi art. 126 k.p.a. w odniesieniu do niezaskarżalnych postanowień uzgodnieniowych polega zatem na tym, że organ może wydać orzeczenie w przedmiocie sprostowania postanowienia niezaskarżalnego, ale na takie postanowienie zażalenie nie będzie przysługiwało. Prowadzi to do wniosku, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności postanowienia prostującego postanowienie uzgodnieniowe. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jak również w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i w związku z art. 113 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 50 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Polegało to na przyjęciu, że nie doszło do omyłkowego wykorzystania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie "zapisów z innego dokumentu" w sentencji, jak i w uzasadnieniu postanowienia prostującego w oparciu jedynie o uzasadnienie tego postanowienia. W szczególności nie wezwano pracownika Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dokonał wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego. Doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że w tej sprawie nie miała miejsce oczywista omyłka uzasadniająca wydanie postanowienia prostującego w sytuacji, gdy oczywistość tego błędu wynikała z okoliczności sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie prostujące z urzędu, a zalecenia sformułowane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko nie nakładają obowiązku prowadzenia prac budowlanych polegających na budowie fundamentów i wykopów poza okresem łęgowym ptaków oraz do przygotowawczych prac budowlanych nie zalicza się budowy fundamentów i prowadzenia wykopów zgodnie z ogólną definicją z art. 41 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Brak ich wymienienia w raporcie wskazuje zatem, że takiego rodzaju prace nie są objęte wyłączeniem z okresu lęgowego ptaków. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2015 r. Ewentualnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – [...] wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 113 § 3 k.p.a. jak również w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, ze organ miał prawną możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie sprostowania. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej nie jest zaskarżalne zażaleniem. Postanowienie to może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Jednocześnie do tego rodzaju postanowienia nie stosuje się odpowiednio przepisów o nieważności, co wynika jednoznacznie z art. 126 k.p.a. Jest to konsekwencją przyjęcia niezaskarżalności postanowienia uzgodnieniowego wydawanego w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Postanowienie to może być weryfikowane wyłącznie w ramach kontroli instancyjnej decyzji wydanej w postępowaniu głównym i dotyczy to zarówno kontroli instancyjnej w postępowaniu zwykłym, jak w i postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania w przypadku sprostowania postanowienia uzgodnieniowego. Wynika to z tego, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany treści prostowanego rozstrzygnięcia, a ma jedynie na celu usunięcie oczywistych nieścisłości, niedokładności i omyłek. Nie może mieć zatem wpływu na treść uzgodnienia i w tym znaczeniu nie może mieć wpływu na treść decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Ponadto, sprostowanie może nastąpić w każdym czasie, a więc również po ostatecznym lub nawet prawomocnym zakończeniu postępowania głównego. Jednocześnie charakter uchybień, które mogą podlegać sprostowaniu przesądza, że będą to uchybienia, które pozostają bez wpływu na treść decyzji środowiskowej. Norma z art. 126 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 113 k.p.a. w odniesieniu do każdego rodzaju postanowień, a więc również tych niezaskarżalnych zażaleniem. Jednocześnie, ze wskazanych wyżej względów, odpowiednie stosowanie art. 113 k.p.a. będzie w tym przypadku zastosowanie wprost, ponieważ brak jest podstaw do wyłączenia stosowania tego przepisu jak w odniesieniu do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Stanowisko skargi kasacyjnej wyrażone w tym zakresie jest więc nieprawidłowe i nie znajduje uzasadnienia w normatywnej treści art. 126 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jak również w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i w związku z art. 113 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 50 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd I instancji jest w tym zakresie prawidłowa. W szczególności Sąd ten trafnie podzielił stanowisko organu w zakresie "omyłkowego wykorzystania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie zapisów z innego dokumentu w sentencji, jak i w uzasadnieniu postanowienia prostującego". Nie można bowiem uzasadnić sprostowania danego aktu administracyjnego, prowadzącego do zmiany merytorycznej treści tego aktu, oświadczeniem pracownika organu, który stwierdzi, że omyłkowo skopiował treść innego rozstrzygnięcia. Nawet przyjęcie, że rzeczywiście doszło do omyłkowego skopiowania treści innego postanowienia uzgodnieniowego, nie podważa prawidłowego ustalenia, że w postanowieniu uzgodnieniowym nałożono określone obowiązki, które zostały następnie zmienione w postanowieniu prostującym. Jednocześnie należy zaznaczyć, że nie było to obowiązki w sposób oczywisty nieprzystające do danej sprawy administracyjnej, a więc nie można było ich ocenić jako oczywiście omyłkowych, co uzasadniałoby zastosowanie instytucji sprostowania z art. 113 k.p.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w tej sprawie nie miała miejsce oczywista omyłka uzasadniająca wydanie postanowienia prostującego bowiem oczywistość błędu nie wynikała z okoliczności sprawy. Decydującego znaczenia dla tej oceny nie mogły mieć zalecenia sformułowane w raporcie o oddziaływania na środowisko, bowiem do organ uzgodnieniowy a nie raport nakłada określone obowiązki na inwestora, a obowiązki te są następnie uwzględniane w decyzji środowiskowej. Trudno zakładać, żeby organ uzgodnieniowy wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska jedynie mechanicznie kopiował zalecenia wynikające z raportu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.