II OSK 22/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1000/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Po 1000/19, uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P.(dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stwierdził jej nieważność. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 2.1. Powołaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, wraz z 2 kondygnacjami garażu podziemnego oraz z zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...][...][...][...] część dz. nr [...]i część dz. nr 1[...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...]. 2.2. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia oraz uchylenia ww. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 27 maja 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 15, art. 127, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, .art. 138 Kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej upzp) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. powyższą skargę uwzględnił i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji istotne znaczenie dla sprawy mają daty doręczenia decyzji organu I instancji. Powołana decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] maja 2019 r. doręczono inwestorowi 30 maja 2019 r., natomiast obwieszczeniem z 27 maja 2019 r,. na podstawie art. 49a Kpa poinformowano o jej wydaniu pozostałe strony postępowania. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w budynku organu. Wskazano również, że na wniosek strony organ, który wydał decyzję, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku. Publiczne obwieszczenie nastąpiło 29 maja 2019 r. Natomiast pismem z 30 maja 2019 r. skarżąca w trybie art. 49b Kpa złożyła wniosek o wydanie kopii decyzji, upoważniając do odbioru decyzji Przemysława Stankowskiego (k. 375 akt adm.). Na tym samym piśmie pod wnioskiem widnieje dopisek: "Poznań 31.05.2019 r. potwierdzam odbiór decyzji P.S.". Termin do wniesienia odwołania należy więc liczyć od dnia doręczenia stronie decyzji na jej wniosek., czyli dnia jej odbioru tj.- 31 maja 2019 r. Zatem ostatnim możliwym dniem wniesienia odwołania dla skarżącej był 14 czerwca 2019 r. Tymczasem strona złożyła odwołanie 26 czerwca 2019 r. W ocenie Sądu I instancji, organy błędnie przyjęły, że termin do złożenia odwołania przez skarżącą został dochowany. Termin 14 dni od ogłoszenia obwieszczenia był otwarty tylko dla pozostałych stron postępowania. Jeżeli jednak w trakcie biegu tego terminu zostanie złożony wniosek o doręczenie decyzji i takie doręczenie nastąpi, to bieg terminu do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, czyli w przedmiotowym przypadku od 31 maja 2019 r. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. 3. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie art. 129 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, ze termin na złożenie odwołania od decyzji z [...] maja 2019 r. upłynął 14 czerwca 2019 r. , a w związku z tym odwołanie od decyzji organu I instancji złożone i przyjęte do rozpatrzenia zostało z uchybieniem terminu na jego wniesienie; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez niezastosowanie norm prawnych zawartych w tych przepisach, w związku z czym Sąd I instancji nie zbadał co do meritum wniesionej skargi; 3) rażące naruszenie art. 49 § 2 oraz art. 49a Kpa poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie; 4) rażące naruszenie art. 112 Kpa poprzez obciążenie skarżącej negatywnymi skutkami prawnymi w sytuacji, w której zastosowali się oni do błędnego (zdaniem Sądu I instancji) pouczenia co do terminu odwołania. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 5.2. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 5.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 5.4. Należy podzielić zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 129 § 2 Kpa, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, art. 49 § 2 oraz art. 49a Kpa. Naruszenia te zostały spowodowane błędną wykładnią i zastosowaniem przez Sąd Wojewódzki art. 49 Kpa oraz jego relacji do art. 49b Kpa. 5.5. Wyjaśnić należy, że w ramach uregulowanego w Kpa systemu doręczeń, jednym ze sposobów doręczenia jest doręczenia przez publiczne ogłoszenie (art. 49 Kpa). Stosownie do treści art. 49 kpa. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Należy przyjąć, że instytucja doręczenia, o której mowa w art. 49 Kpa, nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez organ rozstrzygnięć. Ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego (uchwała NSA z 27. lutego 2017 r., II OPS 2/16,). 5.6. Jeżeli doręczenie jest dokonywane w trybie obwieszczenia, to zgodnie z art. 49b § 1 Kpa, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. Udostępnienie stronie odpisu decyzji na podstawie art. 49b Kpa nie stanowi jednak jej doręczenia i nie ma wpływu na sposób liczenia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest w takim przypadku liczony zgodnie z regułą wyrażoną w art. 49 Kpa. Okoliczność udostępnienia odpisu decyzji skarżącej w dniu 31 maja 2019 r. nie miała żadnego znaczenia dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ zawiadomienie o wydaniu decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie. W przedmiot 5.7. Zatem stanowisko Sądu I instancji co do utożsamienie udostępnienia decyzji w trybie art. 49b Kpa z doręczenie jest błędne. W konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa. Proste zestawienie daty dokonania obwieszczenia tj. 29 maja 20291 r. z datą wniesienia odwołania tj. 26 czerwca 2019 r. odwołaniem wskazuje, że termin do wniesienia odwołania został dochowany. 5.8. Z uwagi na powyższe nie było podstaw jakichkolwiek do stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast obowiązkiem Sadu I instancji było merytoryczne dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. 5.9. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. Z uwagi na okoliczności sprawy na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w całości.