II OSK 2200/10

Dnia 3 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 roku sygn. akt VIII SA/Wa 207/10 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Białobrzegi Złom zlokalizowanej w Białobrzegach przy ul. Rzecznej 7 na działce nr ew. 1103/3. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Białobrzegach, po rozpoznaniu wniosku PTK Centertel sp. z o.o. z dnia 26 czerwca 2008 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku postępowania sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również inwestycja została uzgodniona z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A.P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że sprawa wydania środowiskowych uwarunkowań dla powyższego przedsięwzięcia była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które uchyliło poprzednią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Białobrzegi z dnia [...] maja 2009 r. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Kolegium stwierdziło, że braki i uchybienia, które były powodem uchylenia poprzedniej decyzji, tj. niekompletność wniosku inwestora, ustalenie stron postępowania i wyjaśnienie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały prawidłowo uzupełnione i wyjaśnione. Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie posiada opracowany raport oddziaływania na środowisko, który to raport spełnia wymagania z art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Kolegium podkreśliło, że zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pozytywnie uzgadniające warunki środowiskowe dla zamierzonego przedsięwzięcia. W prowadzonym postępowaniu organ zwrócił się także o opinię do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, który w odpowiedzi poinformował, że stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w związku z nowelizacją tegoż rozporządzenia w 2007 r. przedmiotowa inwestycja została wyłączona z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga ona postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze na powyższą decyzję A.P. zarzucił jej naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 84, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy oraz nieodniesienie się do podnoszonych zarzutów; 2) art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 135, 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenie, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, tym bardziej że nie dokonano kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, co ma ogromne znaczenie dla sprawy i wpływa na obszar jej oddziaływania; 3) art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez nie dokonanie ustaleń rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko; 4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2753 ze zm.), bowiem w niniejszej sprawie brak jest w decyzji mocy EIRP poszczególnych anten. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w ocenie Sądu poszczególne etapy procedury oceny oddziaływania na środowisko zostały prawidłowo zrealizowane. W ramach postępowania został sporządzony i złożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Żaden przepis ustawy – Prawo ochrony środowiska nie zawiera wymogów co do tego, kto w konkretnej sprawie powinien być autorem takiego raportu. Ustawodawca wskazuje jedynie w art. 52 tej ustawy, wymagane elementy raportu. Zgodnie z powołanym przepisem raport taki powinien m.in. zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Raport dołączony do wniosku inwestora o uzgodnienie przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spełnia wskazane wymogi. Inwestor w wyborze wariantu planowanego przedsięwzięcia kierował się sformułowanymi przez Światową Organizację Zdrowia zasadami mającymi na celu ograniczenie narażenia ludzi na promieniowanie niejonizujące, takimi jak zasada ostrożnego postępowania, zasada rozważnego unikania ryzyka. Reasumując, w przypadku przedmiotowej inwestycji wybór wariantu inwestycji sprowadzał się do wyboru lokalizacji oraz konfiguracji systemów antenowych każdorazowo spełniających wymogi ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem niejonizującym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, z powodu braku dokonania pełnej oceny decyzji organu II instancji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 48, 57 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż inwestycja nie wymaga uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej na podstawie lakonicznego stanowiska organu I instancji, w sytuacji w której organ II instancji całkowicie pominął powyższą kwestię. Po trzecie, art. 141 § 4 oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny prawidłowości stanowiska organów w kwestii konieczności sporządzenia raportu dla inwestycji wymagającej obligatoryjnego oraz fakultatywnego obowiązku w tym zakresie, z wyłączeniem obszaru Natura 2000. Ponadto organ II instancji całkowicie pominął powyższe, poprzez nierozpatrzenie zarzutów stron postępowania tylko przekazanie ich pełnomocnikowi inwestora przez organ I instancji. Także nie nastąpiło odniesienie się do zarzutów stron, jak i nie nastąpiło ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Brak jest także wskazania przepisów prawa materialnego zastosowanych przez organ II instancji oraz nastąpiło powołanie przepisu art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej nie obowiązuje. Po czwarte, art. 141 § 4 oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. z uwagi, iż organ II instancji nie rozpatrzył sprawy ponownie w pełnym jej zakresie. Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych i odrzuceniu dowodu z jednolitego stanowiska polskich naukowców oraz brak wyjaśnienia czy organy badały w jakimkolwiek stopniu tę kwestię. Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż pola o wartościach ponadnormatywnych nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludzi oraz zwierząt bez uzasadnienia tak zajętego stanowiska, a szczególnie brak informacji, jaka jest to wysokość, jak i dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż istnieje zakaz wznoszenia inwestycji do określonej wysokości oraz w jaki sposób przykładowo ptaki zostaną pozbawione możliwości latania na tej wysokości. Po siódme, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie w wyroku, że urządzenia nadawcze i anteny nie będą oddziaływać w sposób niekorzystny także na powietrze, krajobraz, dobra materialne oraz dziedzictwo kultury. Istnienie i funkcjonowanie stacji bazowej nie będzie też przyczyną powstawania odpadów oraz innych uciążliwości bez podania dowodów o tym świadczących, ponieważ dla powietrza, krajobrazu, dóbr materialnych i innych nie ustalono normy, więc należy badać te przesłanki w oparciu o rzeczywiste oddziaływanie. Po ósme, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż za niezasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 51 ust. 7 w związku z art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska i art. 140, art. 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w sytuacji ewidentnego ograniczenia prawa własności. Po dziewiąte, art. 141 § 4 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zgodnie z powołanym art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, raport powinien m.in. zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru w sytuacji, w której przepis ten zawiera konkretne jednostki redakcyjne i co jest równoznaczne z tym, że sam art. 52 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej. Po dziesiąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak jednolitego stanowiska w kwestii, kto przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko albowiem z wyroku wnioskować można, iż był to autor raportu ze względu na brak stanowiska własnego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, może stanowić wyłącznie samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie to jednak nie nastąpiło. Po drugie, zasadny jest jednak zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie braku prawidłowej kontroli przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Wynika to z tego, że decyzja SKO w Radomiu z dnia 1 lutego 2010 r. jest bardzo lakoniczna i nie spełnia wymagań określonych w dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. co do wymaganej treści uzasadnienia faktycznego decyzji. W szczególności powinna bowiem zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powody których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co dopiero następnie pozwoli ocenić czy uzasadnienie prawne decyzji jest prawidłowe. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że organ odwoławczy, a nie dopiero Sąd I instancji, powinien samodzielnie ustalić stan faktyczny w celu ustalenia prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Stąd, to także organ odwoławczy powinien samodzielnie dokonać szczegółowej oceny kluczowego dowodu w tej sprawie, tj. przedmiotowego raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 75 § 1. Powyższy raport nie jest przecież dokumentem urzędowym w świetle art. 76 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, jak i zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Ponadto zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, czyli żeby np. z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00, publ. LEX nr 50114). Dlatego też w przedmiotowej sprawie wnioski zawarte w raporcie przedłożonym przez jedną ze stron postępowania administracyjnego powinny być w tym zakresie poddane ocenie przez organ odwoławczy. Oznacza to, że nie może tego dokonywać Sąd I instancji zamiast organu odwoławczego, gdyż powinien kontrolować ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 925/08, LEX nr 649085). Po trzecie, zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego będą mogły być rozpatrzone dopiero po ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie. Należy tylko zaznaczyć, że nawet niepełne powołanie w materialnoprawnej podstawie decyzji danego przepisu prawa materialnego nie oznacza jeszcze, że nie obowiązuje ten przepis. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a.