II OSK 2203/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 261/10 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. nr LXI/837/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną 1. Na wniosek skarżącego W. L. wydana została decyzja z dnia 24 stycznia 2008 r. znak [...] ustalająca warunki zabudowy, która na obszarze składającym się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] ark. 35 obręb D. w rejonie ulic: [...] i [...], dopuszczała planowaną przez inwestorów zabudowę mieszkaniową. Zaskarżoną uchwałą z dnia 13 października 2009, nr LXI/837/V/2009 Rada Miasta Poznania ustaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulicy [...]". Teren dla którego sporządzono plan obejmuje w szczególności działki objęte decyzją z dnia 24 stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta Poznania stwierdził wygaśnięcie powołanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulicy [...]". W dniu 25 marca 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu wpłynęła skarga W. L. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009, nr LXI/837/V/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulicy [...]". W. L. domagał się zmiany treści planu poprzez uwzględnienie zapisów wcześniej wydanej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy na tym samym terenie. 2. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Po 261/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. L. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009, nr LXI/837/V/2009. Uprawnionym do wniesienia skargi z art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnieni "u.s.g.") może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w sprawie skargi na przedmiotową uchwałę miałby właściciel działki, objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dowodząc, że przeznaczenie jego działki narusza jego interes prawny – prawa właściciela. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. skarżący podał, że nie posiada tytułu prawnego do wskazanych działek, a swój interes prawny wywodzi z tego, że z inicjatywy właścicieli, wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji i otrzymał decyzję. W ocenie Sadu I. instancji tak określony związek z terenem objętym uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za interes prawny nie może zostać uznany. Skarżący wskazał jedynie na interes faktyczny polegający na prowadzeniu spraw właścicieli gruntów, na podstawie bliżej nieokreślonego stosunku cywilnego. Ochrona interesów faktycznych pozostaje poza zakresem ochrony, jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art.101 u.s.g. Postanowienia planu w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący nie jest właścicielem i w stosunku do których nie przysługuje mu żadne prawo o charakterze rzeczowym nie mogą naruszać jego interesu prawnego. 3. W. L. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię art.101 ust.1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego musi wynikać z normy prawa materialnego, które kształtuje sytuacje prawną danego podmiotu. Z tego względu nie jest prawidłowe stawianie znaku równości pomiędzy wystąpieniem naruszenia interesu prawnego w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, a posiadaniem prawa własności lub innego prawa rzeczowego do terenów objętych tym planem. Poza zbadaniem uprawnień skarżącego do gruntu objętego planem, Sąd I. instancji przy badaniu legitymacji skarżącego do wniesienia skargi powinien zbadać również i inne okoliczności uzasadniające jego interes prawny. Okolicznością taką jest fakt, że skarżący był adresatem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którą Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zieleni z garażami w hali i infrastrukturą położonych w Poznaniu w rejonie ul. [...] i ul. [...]r., czyli rejonie objętym następnie zaskarżoną uchwałą. Skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. było uprawnienie do wystąpienia do właściwego organu administracji o pozwolenie na budowę i tym samym rozpoczęcie realizacji zaplanowanej wcześniej inwestycji budowlanej. Warunki zabudowy terenu wynikające z uchwały odbiegają w istotny sposób od tych określonych w decyzji o warunkach zabudowy, przez co kontynuacja projektu skarżącego stała się niemożliwa. W tej sytuacji skarżący utracił uprawnienia, które uzyskał w momencie uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu uchwała Rady Miasta Poznania naruszyła uprawnienie skarżącego, wynikające z ważnie wydanego, ostatecznego aktu administracyjnego (art.101 u.s.g.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Legitymacja do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, w tym także - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie art.101 ust.1 u.s.g. oparta jest na dwóch przesłankach: (1) interesie prawnym skarżącego istniejących w chwili uchwalenia (wejścia w życie) planu oraz (2) naruszeniu tego interesu prawnego przez ustalenia planu. Trafnie skarżący identyfikuje zasadniczy skutek prawny otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy. Tą drogą uzyskał on możliwość ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. "Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (art.33 ust.2 pkt 3 Prawa budowlanego). Na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest warunkiem koniecznym ubiegania się o pozwolenia na budowę. Oznacza to, że decyzja ta jest źródłem uprawnienia sensu stricto czyli spełniony został pierwszy z dwóch wymienionych warunków, aby można było mówić o legitymacji skargowej. Na skutek podjęcia przez Radę i wejścia w życie uchwały zaskarżonej przez W. L. jest utrata przez niego wspomnianego uprawnienia do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art.65 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zagos.przestrz."). Takie uregulowanie jest wystarczającą przesłanką konkluzji, że interes prawny skarżącego został naruszony w efekcie wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009, nr LXI/837/V/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulicy [...]" czyli skarżący był legitymowany do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Adresatowi decyzji o warunkach zabudowy (art.60 u.plan.zagos.przestrz.) przysługuje legitymacja do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego stwierdzenie wygaśnięcie tej decyzji (art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz.). B. Zacytowany wyżej art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz. ma w niniejszej sprawie dodatkowe znaczenie, przesądzające o tym że skarga W. L. na plan nie mogła być uwzględniona. Legitymacja skargowa umożliwia jedynie uruchomienie kontroli sądowej, ale nie gwarantuje skarżącemu korzystnego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny może bowiem uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło wskutek podjęcia uchwały sprzecznej z prawem. Ten wymóg w niniejszej sprawie nie mógł być spełniony właśnie ze względu na treść art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi przeszkody na uruchomienia procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia planu. Rada nie ma prawnego obowiązku przeniesienia ustaleń zawartych we wcześniejszych decyzjach o warunkach zabudowy do później uchwalanego planu. Przeciwnie, powołany przepis pozostawia Radzie "wolną rękę" przewidując wygaśnięcie takich decyzji o warunkach zabudowy, które zawierają ustalenia sprzeczne z nowym planem. Decyzja wygasa z mocy prawa, a organ jedynie deklaratoryjnie to stwierdza. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz.). Naruszenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego adresata decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne (art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz.) i nie skutkuje uwzględnieniem skargi na ten plan, wniesionej przez adresata decyzji o warunkach zabudowy. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tezy 1) Adresatowi decyzji o warunkach zabudowy (art.60 u.plan.zagos.przestrz.) przysługuje legitymacja do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego stwierdzeniem wygaśnięcie tej decyzji (art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz.). 2) Naruszenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego adresata decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne (art.65 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.przestrz.) i nie skutkuje uwzględnieniem skargi na ten plan, wniesionej przez adresata decyzji o warunkach zabudowy.