II OSK 2211/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 117/21 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 listopada 2020 r. nr SKO.PZ-71/4786/437/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 117/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę R.B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 18 listopada 2020 r. nr SKO.PZ-71/4786/437/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 20 sierpnia 2020 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. H. w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyło wyrok Sądu I instancji i zarzuciło: 1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. dalej zwana u.p.z.p.). w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem) w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyznaczenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki nie zostało należycie uzasadnione, podczas gdy zarówno w analizie, jak i w uzasadnieniu obu decyzji wyjaśniono, że wiązało się to tylko i wyłącznie z koniecznością objęcia granicami obszaru całych działek ewidencyjnych i znajdującej się na nich zabudowie; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w analizie urbanistycznej nie przedstawiono uzasadnienia dla ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, podczas gdy zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zawarto w tym zakresie szczegółowe i konkretne uzasadnienie; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i ust. 4 w/w rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przedstawiono w analizie urbanistycznej ani w wydanych decyzjach uzasadnienia dla przyjętej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji podczas gdy odstępstwo od zasady wyznaczania kwestionowanego parametru zostało precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzje o warunkach zabudowy, dodatkowo wskazane zostało, że tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo ich zgodności z prawem materialnym, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 3 i ust. 4 w/w rozporządzenia, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku w uzasadnieniu analizy i decyzji organu I instancji wyjaśniono, że wyznaczenie obszaru analizowanego w kierunku wschodnim w odległości ok. 150 m od granic terenu inwestycji, wiązało się to tylko i wyłącznie z koniecznością objęcia granicami obszaru całych działek ewidencyjnych i znajdującej się na nich zabudowie, nadto w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto szczegółowe i konkretne uzasadnienie dla ustalonych, a kwestionowanych przez Sąd parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do jednego, a mianowicie zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który za nieprawidłowe uznał powiększenie obszaru analizowanego bez uzasadnienia, ale również wskazał na wadliwość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zatem poniżej przedstawiona argumentacja do oddalenia skargi kasacyjnej dotyczy zarówno zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowych. Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie powiększenia obszaru analizowanego do 150 m (czyli ponad 100%) sprowadzające się do potrzeby objęcia analizą całych zabudowanych działek jest niewystarczające. Sąd uznał, że brak uzasadnienia powiększenia obszaru analizowanego w aspekcie urbanistyczno-architektonicznym stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustanawia zasadę wyznaczania obszaru analizowanego. Jednoznacznie ustanawia regułę wyznaczenia tego obszaru wokół terenu działki budowlanej i wyznacza odległości. Mianowicie nie mniej niż trzykrotność frontu działki i jednocześnie nie mniej niż 50 m, co jest zasadne przy działkach z wąskim frontem i umożliwia szersze odniesienie do otaczającej zabudowy. Ten tryb powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy i przeprowadzanie analizy przy jego zastosowaniu. Organ nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). W wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1331/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) zawsze powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dalej - wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20), to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (tak wyrok NSA z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2876/15)." W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał na naruszenie ww. rozporządzenia w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) podkreślając brak uzasadnienia odejścia od ustalonej średniej dla obszaru analizowanego. Rozważania Sądu w tym zakresie uznać należy również za prawidłowe. Sąd przedstawił szczegółowe wyliczenia i uznał, że również w tym elemencie analizy nie zostało szczegółowo uzasadnione odejście od średnich parametrów. Końcowo podkreślić jednakże należy, że bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. Wskazując na powyższe uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Do wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu Sądu I instancji, dodać należy obowiązek ponownego ustalenia stron postępowania, w związku ze złożeniem aktu zgonu skarżącego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił