II OSK 2237/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/10 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji tegoż Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi – ul. Poleczki na odcinku od ul. Puławskiej do ul. Osmańskiej w Warszawie. W uzasadnieniu tegoż wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i rozważania prawne: postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem T. M. z dnia 1 sierpnia 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją dotychczasową z dnia [...] listopada 2007 r., opartym o podstawę uregulowaną w przepisie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako nowe okoliczności podano fakt oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę wnioskodawcy nr [...] poprzez budowę ekranu akustycznego nr 4/1, który ogranicza widoczność przy wyjeździe z działki i jest zbędny, gdyż nie zachodzi obawa o oddziaływanie hałasu na teren tej działki, nadto brak było wymaganej zgody na postawienie ekranu. Podanie zostało uzupełnione pismem z dnia 5 marca 2009 r., w którym powołano kolejną przesłankę wznowieniową, uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawca eksponował w nim pominięcie go w toku prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji dotychczasowej. Postanowieniem z dnia 18 maja 2009 r. wznowiono postępowanie w sprawie, z powołaniem się na podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zakończono je decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu uznania niezasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowieniowych. Mianowicie w ocenie organu pierwszej instancji okoliczności podane we wniosku były znane organowi wydającemu decyzję dotychczasową, a budowa ekranów przewidziana była w toku postępowania w sporządzonych projektach. Tego rodzaju obiekty powinny znaleźć się blisko źródła hałasu po myśli § 282 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735). Odwołanie zasadzające się na zarzucie nierozpatrzenia całości sprawy, gdyż organ pierwszej instancji pominął całkowicie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało uwzględnione. Organ odwoławczy podzielił tę argumentację, a skoro Wojewoda Mazowiecki nie ustalił czy wnioskodawca posiada przymiot strony w tym postępowaniu, decyzję tę uznał za przedwczesną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nadto wskazał, iż wypis z rejestru gruntów nie jest wystarczającym dokumentem pozwalającym na ustalenie czy T. M. posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dochodząc do przekonania, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału sprawy w zakresie przekraczającym ramy postępowania odwoławczego, uchylając wspomnianą decyzję przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze na tę decyzję podniesiono zarzut naruszenia art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), który chroni decyzje oparte o ten akt prawny, nadto za błędny uznano pogląd organu odwoławczego co do braku udziału i braku przymiotu strony T. M. w tym postępowaniu, gdyż zawiadomiono wszystkich zainteresowanych o prowadzonym postępowaniu w drodze ogłoszeń i obwieszczeń przepisanych prawem, jak też za wadliwe uznano stanowisko, wedle którego wypis z rejestru gruntów jest niewystarczającym dowodem na prawo własności nieruchomości, wreszcie zakwestionowano przekonanie organu odwoławczego o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącego doszło także do naruszenia zasady sformułowanej w art. 136 k.p.a., bowiem Główny Inspektor winien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe pozwalające na zakończenie sprawy. Nie było przeto powodów do uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Na koniec wskazano, że sporna inwestycja, a w szczególności akty, na podstawie których jest ona realizowana, była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Oddalając tę skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie, że skoro organ pierwszej instancji rozstrzygając podanie o wznowienie oparte na podstawach z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., na które powołał się w postanowieniu o wznowieniu postępowania, rozpatrzył wyłącznie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to trafnie organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta była bowiem przedwczesna, a naprawienie tej wady w postępowaniu odwoławczym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy argumenty skarżącego dotyczące wypisu z rejestru gruntów i znaczenia dla sprawy art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uznał Sąd za nie mające znaczenia dla wyniku sprawy. Dlatego orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa. W skardze kasacyjnej wskazując na podstawy: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2, art. 87, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 pkt 1 lit. a i c Ppsa w związku z art. 7, art. 136, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 146 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo istnienia ku temu podstaw, - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Ppsa polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim okoliczności uzyskania przez skarżącego (inwestora) pozwolenia na użytkowanie drogi i na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd pierwszej instancji, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jej motywach jako najważniejszy argument został przywołany pogląd, wedle którego przedmiotowa inwestycja drogowa została rozpoczęta na podstawie decyzji wydanych w trybie szczególnym, zapewniającym sprawne postępowanie w tej materii. Decyzje te są prawnie chronione mocą przepisu art. 31 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zatem decyzja dotychczasowa nie podlegała wzruszeniu, stąd organ drugiej instancji winien był utrzymać w mocy decyzję odmawiającą jej uchylenia. Ponadto w świetle art. 3 pkt 20 i art. 17 Prawa budowlanego T. M. nie był stroną w postępowaniu, w którym decyzja ta zapadła. Poza tym na nieruchomości do niego należącej nie wybudowano ani drogi, ani spornego ekranu akustycznego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał na wątpliwości co do konstytucyjności art. 31 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., które Sąd Wojewódzki winien był rozwiać w toku postępowania. Jest on bowiem niezgodny z cytowanymi na wstępie skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. Na koniec motywów skargi kasacyjnej wskazano, iż decyzja dotychczasowa była przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 12010/08, wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę. Odpowiadając na skargę kasacyjną T. M. postulował jej oddalenie i domagał się zasądzenia kosztów postępowania. W jej motywach wskazał, iż w toku postępowania dotychczasowego nie przewidywano ustawienia ekranu w sąsiedztwie jego nieruchomości, która też nie była określana jako znajdująca się w sferze oddziaływania spornej inwestycji. Niemniej jednak winien on być stroną tego postępowania, a nie był, toteż oddalenie skargi na decyzję uchylającą decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, uznał za trafne. Na koniec wyraził pogląd, wedle którego art. 31 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie miał w sprawie zastosowania, toteż niepodobna skutecznie zarzucać jego naruszenie. W piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. tę argumentację rozwinął, wskazując przede wszystkim na fakt, że przyczyną uchylenia decyzji były kwestie proceduralne, stąd zarzut naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważności postępowania analizie w sprawie podlegały wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej. Została ona oparta na obu ustawowych podstawach. Na naruszeniu prawa materialnego, przy czym eksponowano zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w niej przepisów, co jest zabiegiem wątpliwym skoro zarzut błędnej wykładni postawić można jedynie przepisowi prawidłowo zastosowanemu w sprawie, gdyż niewłaściwe zastosowanie przepisu eliminuje konieczność oceny prawidłowości jego interpretacji, chyba że w jej wyniku doszło do zastosowania tego przepisu. Nadto na naruszeniu przepisów proceduralnych mającym wpływ na wynik sprawy. Ten ostatni zarzut praktyka nakazuje rozpoznać w pierwszej kolejności. Jest on chybiony. Nie doszło do uchylenia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wynikającego z przepisów ustawy ustrojowej obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż Sąd ten ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, prezentując w nim zarówno sferę faktów, jak i rozważania prawne, zatem poprawnie motywując zajęte stanowisko. Przeto niepodobna było dopatrzyć się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie uchybił też art. 133 § 1 Ppsa, gdyż przez zamknięciem rozprawy sprawa została wyjaśniona do orzekania, a Sąd dysponował aktami administracyjnymi, na podstawie których dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy. Pogląd skarżącego kasacyjnie, że nie uwzględnił faktu uzyskania pozwolenia na użytkowanie drogi nie broni wniosku kasacyjnego, albowiem kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny zasadności podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, jako że nie miała wpływu na treść wyroku. Pozwolenie to mogłoby implikować ową treść, a w zasadzie ewentualną treść decyzji, jedynie wówczas, gdyby doszło do ustalenia trafności przesłanek wznowieniowych. Podczas gdy w sprawie niniejszej zagadnienie to nie zostało przesądzone i wymaga wyjaśnienia oraz rozważenia. Zarzut ten jest więc przedwczesny. Chybiony jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy procesowej w związku z podanymi tamże przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie bowiem rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że sprawa administracyjna nie dojrzała do stanowczego rozstrzygnięcia, skoro w toku nadzwyczajnego postępowania nie zbadano wszystkich przesłanek wznowieniowych, zwłaszcza tych, które zostały podniesione przez wnioskodawcę. Ewidentne uchylenie się organu pierwszej instancji od poczynienia ustaleń i rozważań w tym przedmiocie, słusznie zostało uznane za powód uchylenia decyzji, bo nie doszło do rozpatrzenia istoty sprawy, która nie dojrzała zatem do stanowczego rozstrzygnięcia. W sytuacji braku jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tej materii, czynienie ich przez organ drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Toteż niepodobna znaleźć w tym stanie rzeczy podstawę do zastosowania art. 136 k.p.a. W rzeczy samej organ odwoławczy orzekałby w tym przedmiocie po raz pierwszy. Co jeszcze ważniejsze orzekałby w kwestii przymiotu strony wnioskodawcy, zatem nie tylko oceniałby przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale orzekałby w ogóle o dopuszczalności podmiotowej wznowienia postępowania, gdyż wniosek w tej materii może pochodzić wyłącznie od strony postępowania. Dla oceny omawianej okoliczności nie ma znaczenia eksponowany w skardze kasacyjnej szczególny charakter przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a w szczególności brzmienie art. 31. Implikuje on bowiem treść rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniach nadzwyczajnych, lecz tylko wówczas, gdy istnieją podstawy do uznania, iż decyzja dotychczasowa jest dotknięta jedną z wymienionych tamże wad. Tymczasem w niniejszej sprawie tej kwestii nie sposób przesądzić, toteż zarzut ten jest przedwczesny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jakkolwiek w art. 17 ograniczają krąg uczestników procesu budowlanego do inwestora, inspektora nadzoru budowlanego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót, to czynią to generalnie, gdyż przepis szczególny art. 28 ust. 2 tej ustawy określa, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest także m.in. właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Przeto skoro w niniejszej sprawie chodzi o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, to T. M. przymiot strony w tym postępowaniu miałby wówczas, gdyby inwestycja obejmowała należącą do niego (z uwagi na służące mu prawo własności) działkę, lub gdy działka ta znajdowałaby się w granicach jej oddziaływania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1201/08. Nie ma on jednak wpływu na treść wyroku w niniejszej sprawie, gdyż nie stanowi przeszkody do orzekania. Tamta sprawa toczyła się z udziałem innych podmiotów, w trybie zwykłym i dotyczyła innej decyzji, bo decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji. Tymczasem przedmiotem wznowionego postępowania w niniejszej sprawie była decyzja tegoż Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji. Zresztą sprawa niniejsza dotyczy wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, i to na podstawie przesłanek, których sądy administracyjne nie mogłyby wcześniej badać z urzędu. Przyszło też zważyć, że kwestia konstytucyjności art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. została podniesiona przedwcześnie. Jak to bowiem wyżej wskazano, nie była ona podstawą orzekania w sprawie, toteż nie było potrzebne dla jej rozstrzygnięcia ocenianie zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Taki sam charakter nosi zagadnienie usytuowania spornego ekranu i istnienia ku temu podstawy prawnej. Wreszcie godzi się podnieść, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż wypis z rejestru gruntów nie jest wystarczającym dokumentem dla ustalenia prawa własności nieruchomości, które wyznacza przymiot strony w tym postępowaniu. Jakkolwiek w ewidencji gruntów zamieszcza się dane właściciela, to jednak owa ewidencja ma inny cel i charakter, stąd podstawowym dowodem w tym zakresie jest odpis księgi wieczystej. Z przytoczonych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł się ostać. Niezależnie od tych wywodów trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie uchybił wymienionym w ramach tego zarzutu regułom konstytucyjnym, natomiast eksponowanie ich jako ilustracji dla wadliwości rozstrzygnięcia, jak też zastrzeżeń co do legalności art. 31 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie nadaje się do obrony. Zatem w tych okolicznościach sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji winien podlegać przede wszystkim przymiot strony w dotychczasowym postępowaniu T. M., a więc to, czy podanie o wznowienie postępowania jest dopuszczalne podmiotowo, a ewentualnie w dalszej kolejności ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 145 § 4 i 5 k.p.a. Wynik tych czynności pozwoli dopiero na wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, z ewentualnym uwzględnieniem art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Żądanie T. M. zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegało uwzględnieniu z braku podstaw w art. 204 Ppsa.