II OSK 2239/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 145/23 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2022 r. znak: ZOA-XIV.7721.42.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 145/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.B., dalej: "skarżąca" na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie dalej: "LWINB", "Lubelski WINB", z dnia 30 grudnia 2022 r. nr ZOA-XIV.7721.42.2019, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Skarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1. art. 145 § 4 pkt 1 PostAdmU w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a." poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie występuje powaga rzeczy osądzonej względnie art. 145 § 4 pkt 1 PostAdmU w związku z art. 154 oraz 155 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, niedopuszczalności wszczęcia postępowania określonego w tych przepisach, podczas gdy składane były już uprzednio wnioski w trybie określonym tymi przepisami. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano błędny numer zaskarżonego postanowienia LWINB z dnia 30 grudnia 2022 r., tj. ZOA-XIV.7721.42.1.2019 (odnoszący się do postanowienia LWINB wydanego wobec T.B.), zamiast ZOA-XIV.7721.42.2019. Jest to niedokładność, która nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do zarzutu kasacji. Powołując w podstawie kasacji naruszone przepisy, wnosząca kasację dwukrotnie wskazała m.in. art. 145 § 4 pkt 1 PostAdmU. Skrót ten nie został poprzedzony pełną nazwą aktu normatywnego. Ten sam skrót został zastosowany jako stanowiący podstawę wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie: art. 176 § 2 PostAdmU. Mimo zatem, że omawiany skrót nie jest podaniem pierwszych liter ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), możliwe jest przyjęcie, że powołany został przepis art. 145 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.". Istotną wadliwością jest natomiast to, że powołany w obu zarzutach podstawy kasacji przepis art. 145 § 4 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje. Art. 145 zawiera trzy paragrafy. Nawet zaś jeśli chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to należało wskazać stosowna literę – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych, tj. liter: a, b, c. Każdy z tych przepisów normuje inną sytuację procesową. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego możliwe jest rozważenie obu zarzutów sformułowanych w podstawie kasacji. Pierwszy polega na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie występuje powaga rzeczy osądzonej. Drugi zaś podnosi naruszenie art. 154 oraz 155 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd niedopuszczalności wszczęcia postępowania określonego w tych przepisach, podczas gdy składane były już uprzednio wnioski w trybie określonym tymi przepisami. Analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, w sytuacji, gdy organ przyjmując żądanie strony stwierdzi, że obejmuje ono sprawę tożsamą podmiotowo i przedmiotowo do sprawy już wszczętej, winien na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, że w tej samej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. prowadzone byłyby dwa odrębne postępowania administracyjne, a ich zakończenia w drodze osobnych decyzji administracyjnej prowadziłoby do zaistnienia, w postępowaniu zakończonym później, wady kwalifikowanej - wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W skardze kasacyjnej nie podważono zaaprobowanego przez WSA w Lublinie ustalenia, zgodnie z którym, pierwszy wniosek o zmianę decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r., skarżąca złożyła 25 października 2019 r., natomiast w piśmie wyjaśniającym z 20 stycznia 2020 r., wskazała jako podstawę prawną wniosku art. 155 K.p.a. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 4 lutego 2020 r., PINB w Chełmie odmówił zmiany decyzji z 2 czerwca 2016 r., zaś po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, LWINB decyzją z 21 kwietnia 2020 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (k. 316 akt adm.). W kolejnym piśmie, z dnia 20 kwietnia 2022 r., skarżąca wniosła o zmianę decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r., znak: 7359/102/2012, ewentualnie jej uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. Organ, po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 1 czerwca 2022 r., odmówił skarżącej zmiany ww. decyzji z 2 czerwca 2016 r. (k. 355 akt adm.). W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, LWINB decyzją z 22 lipca 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na brak zapewnienia stronom, przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 20 kwietnia 2020 r., PINB w Chełmie, decyzją z 24 sierpnia 2022 r., odmówił zmiany ww. decyzji z 2 czerwca 2022 r., w trybie art. 154 K.p.a. (k. 389 akt adm.). Decyzja ta jest ostateczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów, że obecny wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę dotyczył tych samych spraw, które rozpatrzono wskazanymi wyżej decyzjami ostatecznymi. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333-334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 16-19). Jak stwierdzono w piśmiennictwie, tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 880). Z analizy treści wniosku z 27 września 2022 r., wynika, że przedmiotem żądania jest, podobnie jak w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi opartymi na art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a., zmiana decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r., w trybie art. 154 § 1 K.p.a. lub 155 K.p.a., poprzez nakazanie skarżącej wykonania rozbiórki ww. budynku gospodarczego w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi. Niewątpliwie zatem zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Nie zmienił się stan prawny w zakresie podstaw zmiany decyzji, tj. art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a. Ponadto, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, bezzasadne są twierdzenia skarżącej, jakoby w przedmiotowym wniosku zakres żądania był inny, oparty na dodatkowych twierdzeniach i faktach. Z treści przedmiotowego wniosku, a także z jego uzasadnienia, nie wynika, aby żądanie skarżącej w istotny sposób różniło się od żądania zawartego we wcześniejszych wnioskach, w oparciu o które organ przeprowadził postępowania i wydał decyzje merytoryczne. Nie zmienia tej oceny formułowanie żądania zmiany lub uchylenia albo tylko zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Zakres żądanej modyfikacji jest w każdym przypadku taki sam. W piśmie z dnia 25 października 2019 r. A.B. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: NB.7359/102.2012, poprzez "nakazanie mi wykonania rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcje dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi". W piśmie uzupełniającym z dnia 20 stycznia 2020 r., wykonując wezwanie PINB z dnia 10 stycznia 2020 r. powtórzyła żądanie oraz stwierdziła, że wniosek powyższy został złożony w trybie art. 155 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, decyzją z 4 lutego 2020 r., PINB w Chełmie odmówił zmiany decyzji z 2 czerwca 2016 r., zaś po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, LWINB decyzją z 21 kwietnia 2020 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta jest ostateczna. Decyzja odmowna rozstrzygała sprawę na podstawie art. 155 K.p.a. w zakresie określonym we wniosku. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r., A.B. i T.B., na podstawie art. 154 K.p.a., wnieśli o zmianę ostatecznej decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: NB.7359/102.2012, poprzez "nakazanie mi wykonania rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcje dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi". PINB w Chełmie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 24 sierpnia 2022 r., odmówił zmiany ww. decyzji z 2 czerwca 2022 r., w trybie art. 154 K.p.a. w zakresie wskazanym we wniosku. Decyzja ta jest ostateczna. Pomijając żądanie oparte na art. 156 K.p.a., wniosek złożony w niniejszej sprawie, z powołaniem się na art. 154 i art. 155 K.p.a. zawiera takie samo żądanie jak wnioski rozpatrzone wskazanymi wyżej decyzjami ostatecznymi – jest to żądanie zmiany decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r., znak NB.7359/102/2012, ewentualnie jej uchylenie poprzez "nakazanie mi wykonania rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcje dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi". Ponadto, w uzasadnieniu obecnego wniosku powtórzone są twierdzenia o wykonaniu robot budowlanych, w wyniku których budynek został doprowadzony do wymiarów określonych w zgłoszeniu z 22 listopada 2009 r. Okoliczność ta została podniesiona już we wniosku z dnia 25 października 2019 r. Skarżąca powtórzyła to w piśmie uzupełniającym z dnia 20 stycznia 2020 r. Następnie ponowiono to stwierdzenie we wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r. Okoliczności te nie potwierdzają tezy wnoszącej kasację o zmianie stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, okolicznością taką nie jest także wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Taka zmiana stanu faktycznego nie odnosi się do przesłanek materialnych określonych w art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a. Z uwagi na charakter postanowień odmawiających wszczęcie postępowania, poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia kwalifikacji decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego z punktu widzenia materialnej przesłanki nabycia (art. 155 K.p.a.) lub nienabycia (art. 154 § 1 K.p.a.) prawa na mocy decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.