II OSK 224/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/13 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/02, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., którą organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 2 października 2001 r. (umarzającą postępowanie w sprawie wiaty garażowej zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi [...] gmina N.) i orzekł o odmowie wydania decyzji nakładającej na T. i J. S. obowiązku wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wiaty garażowej do stanu zgodnego z przepisami. Podniósł, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bądź decyzji, sad administracyjny z urzędu bierze pod uwagę, czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności. Z tego względu po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła M. B.. Zarzuciła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania, nie odnosząc się merytorycznie do treści wniosku skarżącej z dnia 18 października 2012 r., nie dokonał też porównania zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje zatem badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy (a więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a także obejmuje badanie, czy występują kwalifikowane wady stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo, lecz obowiązek wychodzenia poza zarzuty skargi. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną oraz zawarte w niej zarzuty i wnioski. Sąd zobowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do treści art. 153 ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem – jak już wskazano – Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, była przedmiotem wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/02 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę M. B. na tę decyzję. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w sentencji. M. B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku w części punktu I. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w postępowaniu drugoinstancyjnym orzekł zgodnie z prawem, pomimo tego, że nie zbadał treści żądania stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. z treścią rozważań, poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/02, co doprowadziło do błędnego uznania, że sąd administracyjny orzekał już w sprawie okoliczności odpowiadających przesłankom wzruszenia prawomocnej decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.k.t. c/ w zw. z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że z samego obowiązku prawnego wyjścia przez sąd administracyjny poza zarzuty skargi (art. 134) wynika okoliczność, że w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/02 doszło do zbadania z urzędu rażących naruszeń prawa materialnego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne, które nie zostały zapłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a wywodzono o błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego a w następstwie zastosowania "złagodzonego" reżimu prawnego. W skardze kasacyjnej powołano się na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 ("Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2010, nr 2, poz. 18): "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na związanie, zgodnie z art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W skardze kasacyjnej powołano się na rażące naruszenie prawa przez traktowanie garażu jako wiaty. Zmiana oceny co do wystąpienia rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono innych podstaw wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby rozpoznanie w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Inna ocena stanu faktycznego sprawy przez podważenie oceny prawnej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego co do zgodności z prawem nie stanowi nierozpoznanej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2015 r. poz. 658).