II OSK 2256/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W., D.B.-S., A. D.-S., B. P., J.T., J. K., J. R., K. I.-D., L. B., M.T., O. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2611/14 w sprawie ze skargi E. W., D.B.-S., A. D.-S., B.P., J.T., J. K., J. R., K. I.-D., L. B., M. T., O. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. W., D. B.-S., A. D.-S., B. P., J. T., J. K., J. R., K. I.-D., L.B., M. T., O. L. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2611/14, oddalił skargę E. W., D. B.-S., A. D.-S., B.P., J.T., J. K., J. R., K. I.-D.L. B., M.T. i O. L. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. R., L. B., D. B.-S., A. D.-S., K. I.-D., J. K., Barbary P., J. T. i E. W., utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2014 r. nr [...], nakazującą ww. osobom oraz T. T. doprowadzenie zabytku – budynku przy Al. [...] [...] w W. – do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wrót drewnianych, zamontowanych w przejeździe bramnym budynku, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kamienica firmy "[...]" (budynek frontowy wraz z oficynami), położona w W. przy Al. [...][...], wraz z terenem posesji została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej "uozoz"), zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że przed realizacją robót budowlanych, polegających na zamontowaniu w przejeździe bramnym budynku dwuskrzydłowych drewnianych wrót, wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie bezspornie ustalono samowolne wykonanie tych prac. Tym samym organ ochrony zabytków posiada w tej sprawie kompetencje do wydania nakazu na podstawie art. 45 uozoz. Zdaniem organu, argumenty przedstawione w odwołaniu, dotyczące tymczasowości drewnianych wrót oraz konieczności zabezpieczenia klatki schodowej kamienicy przed dewastacją, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli. Niemniej wykonanie rozpatrywanej decyzji nie stoi na przeszkodzie, by współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości zwrócili się do [...] Konserwatora Zabytków o zalecenia konserwatorskie dotyczące tymczasowego zabezpieczenia przejazdu bramnego, a następnie z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia. Jednocześnie termin wykonania prac jest wystarczający dla ich zrealizowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wnieśli skarżący zarzucając naruszenie: 1. art. 4 ust. 3 uozoz poprzez działanie sprzeczne z nałożonym na organ obowiązkiem ochrony zabytków, polegającym zwłaszcza na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 2. art. 5 uozoz poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działania skarżącego stanowią opiekę nad zabytkiem, do której właściciele budynku są zobowiązani na mocy tego przepisu; 3. art. 45 ust. 1 pkt 1 uozoz poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji nakazującej usunięcie wrót drewnianych zamontowanych w przejeździe bramnym budynku, mimo że brak jest podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, a działania skarżącego miały i mają na celu zabezpieczenie zabytku przed dewastacją; 4. art. 45 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"), poprzez działanie sprzeczne z zasadą proporcjonalności; 5. art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. W ocenie skarżących działania organów konserwatorskich nie dość, że nie zmierzają do zachowania przedmiotowego budynku w jak najlepszym stanie, to mogą doprowadzić do jego pogorszenia się. Skarżący podkreślili, że niejednokrotnie zwracali się do organu o wsparcie finansowe dla utworzenia wrót w przejeździe bramnym. Za każdym razem spotykali się z odmową udzielenia pomocy w sfinansowaniu wrót. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 19 czerwca 2015 r. skargę oddalił, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak stwierdził Sąd, z chwilą wpisu kamienicy do rejestru zabytków prawa właścicieli mogą z tego powodu doznawać ograniczeń, zaś zakres tych ograniczeń wyznaczają ustawy. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na właściciela zabytku ograniczenia i obowiązki. Jednym z obowiązków, wynikającym z art. 36 uozoz, jest konieczność uzyskania zgody organów konserwatorskich na prace i działania przy zabytku w tym przepisie wymienione. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że współwłaściciele kamienicy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zamontowali w przejeździe bramnym kamienicy wrota drewniane. W tej sytuacji konserwator zabytków uznał za konieczne nałożenie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 uozoz. W ocenie Sądu, stanowisko konserwatora zostało uzasadnione w sposób przekonujący. Organ trafnie wskazał, że bezprawne działania naruszyły wartości zabytkowe chronionego budynku, zaś wykonane wrota stanowią jedynie prowizoryczne, a zatem łatwe do usunięcia zabezpieczenie. Przy tym brak środków finansowych nie może usprawiedliwiać bezprawnych działań naruszających wartości zabytkowe chronionego budynku. Skarżący błędnie dowodzą, że samowolne zamontowanie drewnianych wrót ma na celu ochronę zabytku i brak jest w tej sytuacji podstaw do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 45 ust. 1 pkt 1 uozoz. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznając, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. E. W., D. B.-S., K. I.-D., A. D.-S., B. P., J. T., L. B., J. K., J. R., O. L. i M. T. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 5 uozoz poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że działania skarżących zmierzające do zabezpieczenia zabytku, nie stanowią opieki nad zabytkiem; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organów obu instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 4 ust. 3 uozoz poprzez działanie sprzeczne z nałożonym na organ obowiązkiem ochrony zabytków, polegającym zwłaszcza na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 uozoz oraz art. 8 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, mimo że rozstrzygnięcie to było przejawem działania sprzecznego z zasadą proporcjonalności oraz nie wyrażało zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 77 § 4 Kpa poprzez nieuchylenie decyzji pomimo wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organy, naruszającego zasady zaufania do organów Państwa, bowiem postępowanie to organy prowadziły bez uwzględnienia słusznego interesu strony, co doprowadziło do nierozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wystąpili również z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2256/15 wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do wykazania, że w rozpoznawanej sprawie błędnie Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem nałożenie na skarżących obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, skoro montaż drewnianych wrót miał na celu opiekę nad zabytkiem i stanowił, w ocenie skarżących kasacyjnie, wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 3 i art. 5 uozoz. Rozumowanie to jest jednak całkowicie błędne, w żadnym bowiem razie w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 5 uozoz. Skutkiem wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków jest poddanie nieruchomości szczególnemu reżimowi prawnemu. Wpis taki zmienia zakres i stopień dopuszczalnej ingerencji publicznej w sprawowaną przez właściciela opiekę. Właściciel zabytku nieruchomego może go użytkować w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Strefa dozwolonego zachowania właściciela względem zabytku zostaje znaczenie zawężona (Prawa ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Katarzyna Zalasińska, Warszawa 2010,s. 235). Po stronie właściciela (posiadacza) zabytku - nieruchomości powstają określone powinności. Jedną z nich jest obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz) oraz na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 11 uozoz). Bezprawne działanie podmiotów zobowiązanych do opieki nad zabytkiem nieruchomym nie może być w żadnym razie uznane za realizację opieki nad zabytkiem w rozumieniu art. 5 uozoz. Bezspornym jest, że skarżący dokonali samowolnie montażu drewnianej bramy. W tej sytuacji po stronie organu ochrony zabytku powstał obowiązek zastosowania sankcji administracyjnej określonej w art. 45 ust. 1 uozoz. Przy tym organ miał kompetencję do zastosowania sankcji administracyjnych określonych w tym przepisie. Dlatego też całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 uozoz oraz art. 8 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, mimo że rozstrzygnięcie to było przejawem działania sprzecznego z zasadą proporcjonalności oraz nie wyrażało zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 77 § 4 Kpa poprzez nieuchylenie decyzji, mimo wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organy, naruszającego zasady zaufania do organów Państwa, bowiem postępowanie to organy prowadziły bez uwzględnienia słusznego interesu strony, co doprowadziło do nierozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i co miało wpływ na wydanie decyzji. W obliczu jednoznacznego stanu faktycznego, niekwestionowanego zresztą przez skarżących, obowiązkiem organów było zastosowanie sankcji administracyjnej określonej w art. 45 uozoz. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tym samym także art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organów obu instancji, co skutkowało oddaleniem skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.