II OSK 2271/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 262/25 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 14 marca 2025 r. znak: IF-II. 4131.15.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 255/VII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I E – przedłużenie al. Solidarności – etap II oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 czerwca 2025 r., II SA/Lu 262/25, oddalił skargę Gminy Lublin (dalej: Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 14 marca 2025 r. znak: IF-II.4131.15.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 255/VIII/2025 Rady Miasta Lublin z 6 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I E – przedłużenie al. Solidarności – etap II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: listy przykładowych obowiązujących w Lublinie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których wyznaczone zostały tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, o wysokości co najmniej II kondygnacje nadziemne i wysokości równej lub większej niż 10 m; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 1641/Llll/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z 29 sierpnia 2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina – część I, na fakt powszechności zarówno aktualnie jak i w przeszłości ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w mieście Lublin podobnych parametrów zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w spornym mpzp. W ocenie skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie ww. dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez bezzasadne oddalenie skargi Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 14 marca 2025 r. w sytuacji braku sprzeczności uchwały Rady Miasta Lublin z 6 lutego 2025 r. Nr 255N111/2025 z prawem oraz braku jej niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin prowadzących do nieważności uchwały; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez: 1) pominięcie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, tj. z dowodu znajdującego się aktach sprawy w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin i wybiórcze odniesienie się do jego treści, co doprowadziło do błędnej oceny postanowień miejscowego planu jako niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) pominięcie stanu prawnego ukształtowanego innymi aktami prawa miejscowego obowiązującymi w mieście Lublin, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla sąsiedniego terenu przyjętym uchwałą nr 1531/LII/2023 Rady Miasta Lublin z 7 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I E – przedłużenie Al. Solidarności – etap I (dokumenty z procedury uchwalenia planu znajdują się w aktach sprawy) i niewyjaśnienie przyczyn pominięcia stanu prawnego ukształtowanego przez sąsiedni plan miejscowy, co prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania obywateli (art. 32 Konstytucji); 3. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu o symbolu 1MN1(U) naruszają treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin; 4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące jego nieważnością; 5. art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez brak jego zastosowania i całkowite pominięcie okoliczności, że w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy podstawą działań jest ład przestrzenny i rozwój zrównoważony, a nie tylko i wyłącznie Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. jest bezzasadny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób jednoznaczny wskazano na wszystkie istotne aspekty sprawy oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, czego w istocie dotyczy argumentacja zarzutu naruszenia ww. przepisu prawa. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że za pomocą wskazanego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera żadnych uchybień, które pozwalałyby na jego kwestionowanie. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie Gminy jakoby Sąd I instancji pominął stan faktyczny wynikający z akt sprawy, tj. z dowodu znajdującego się aktach sprawy w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin i wybiórczo odniósł się do jego treści, uznać należy za nietrafne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie bowiem wynika, że Sąd I instancji rozpatrując skargę podzielił w pełni argumentację organu nadzoru wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ, a stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy (w tym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin przyjętego uchwałą Nr 283/VIII/2019 z 1 lipca 2019 r. i załącznika graficznego wyznaczającego kierunki zagospodarowania terenów miasta Lublin), rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd I instancji odniósł się nie tylko do kierunku zagospodarowania wskazanego dla terenu 1MN1(U), ale podkreślił także, że cały obszar północnozachodniej części miasta został przeznaczony w Studium pod zabudowę jednorodzinną z możliwością lokalizacji usług na wybranych fragmentach. Sąd I instancji podkreślił, że obszar ten tworzy w tym akcie spójną, urbanistyczną całość. Również zarzut braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zapisu części II Studium – Kierunki na str. 73, zgodnie z którym: "Na terenach już zurbanizowanych bądź podlegających temu procesowi dopuszcza się zachowania wskaźników i parametrów urbanistycznych odpowiadających istniejącemu zainwestowaniu oraz wynikających z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wydanych decyzji administracyjnych" nie jest trafny. Zapis ten dotyczy bowiem terenów, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania lub ich zagospodarowanie zostało ukształtowane w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast dla terenu oznaczonego w przedmiotowej uchwale symbolem 1MN1(U) nie obowiązuje plan miejscowy, jak również nie zostały wydane na jego obszarze decyzje ustalające warunki zabudowy budynkami wielorodzinnymi. Kwestia naruszenia zapisów Studium oceniona została przez Sąd I instancji także w odniesieniu do regulacji zawartej na str. 155 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin Część II – Kierunki (strona 366 Studium), wskazując, że: "Studium przewiduje bowiem ponadto, że wskazane na rysunku funkcje należy traktować jako wiodące z możliwością ich wzbogacania. Wyklucza się wprowadzenie nowych bądź wzmacnianie istniejących funkcji kolizyjnych z podstawowym przeznaczeniem terenów (str. 155 Studium). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że na spornym obszarze funkcja zabudowy jednorodzinnej ma charakter wiodący. Może jednak zostać wzbogacona. Niewątpliwie wzbogacają wskazaną zabudowę takie elementy, które podnoszą jej wartość i atrakcyjność, jak np. tereny zielone, nieuciążliwe usługi. Zabudowa wielorodzinna nie oddziałuje w ten sposób na zabudowę jednorodzinną. W Studium wprost wskazano, że wyklucza się wprowadzanie nowych lub wzmacnianie funkcji kolizyjnych z podstawowym przeznaczeniem terenu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zachodzi w niniejszej sprawie. Zabudowa wielorodzinna jest kolizyjna względem zabudowy jednorodzinnej, która ma charakter podstawowy (wiodący) na wskazanym obszarze." Natomiast argument o pominięciu przez Sąd I instancji stanu prawnego ukształtowanego innymi aktami prawa miejscowego obowiązującym w mieście Lublin, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla sąsiedniego terenu przyjętym uchwałą nr 1531/LII/2023 Rady Miasta Lublin z 7 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I E – przedłużenie Al. Solidarności – etap I, jest całkowicie chybiony, albowiem niniejsza sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności konkretnej uchwały, tj. uchwały nr 255/VIII/2025 Rady Miasta Lublin z 6 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I E – przedłużenie al. Solidarności – etap II. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Wojewoda poddał kontroli konkretną uchwałę i wydał w stosunku do niej rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest przedmiotem skargi do sądu. Sąd nie poddaje w tym postępowaniu ocenie innych aktów prawa miejscowego. Stwierdzona w niniejszej sprawie istotna niezgodność Studium i Miejscowego planu nie może zostać usprawiedliwiona spójnością z innym aktem. W przypadku etapowego uchwalania miejscowego planu pewne rozwiązania mogą zostać podyktowane zasadnością wprowadzenia jednolitych rozwiązań. Jednakże nie może to oznaczać zaakceptowania naruszenia treści Studium czy przepisów prawa. Przyczyny nieskorzystania przez Wojewodę z uprawnień organu nadzoru w stosunku do powołanej przez skarżącą uchwały nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. W szczególności należy przy tym podkreślić, że organ planistyczny nie może oczekiwać, że ewentualne niedostrzeżenie przez Wojewodę wadliwości jednej uchwały, będzie skutkowało dalszym aprobowaniem błędnych rozwiązań w innym miejscowym planie." Tym samym, również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się bezzasadny. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24). W sytuacji zatem, gdyby Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją, można by mówić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia również wymaga, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jedną z zasad sporządzania planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest, wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., reguła związania organów przy sporządzaniu planów miejscowych ustaleniami studium. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada natomiast na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium". Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (zob. wyroki NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2525/18 i z 21 czerwca 2023 r., II OSK 2243/20). Ponadto, w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym treść planu ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r., II OSK 1155/17; z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1429/17). Stąd kluczowe jest prawidłowe odczytanie zapisów studium, aby dokonać porównania kierunków nadanych przez studium z konkretnymi przepisami planu. Studium jest bowiem aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym, co istotne, plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 160/20), ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1753/19). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA z: 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie "zgodności" pomiędzy treścią uchwalonego planu a treścią studium oznacza silniejszy stopień związania, niż w przypadku takich pojęć jak "spójność" czy "brak naruszeń". W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być postrzegana jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Zgodność miejscowego planu ze studium nie oznacza prostego powielania postanowień jednego aktu w treści drugiego. Studium ma charakter kierunkowy, wskazuje ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina interpretuje zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin przyjętego uchwałą Nr 283N111/2019 z 1 lipca 2019 r. (dalej: Studium) w sposób, który jej zdaniem uzasadnia przeznaczenie terenu pod wskazane w planie funkcje. Z treści studium wywodzi bowiem uprawnienie do interpretacji jego zapisów przejawiające się w możliwości dowolnego ustalania przeznaczenia terenów w planach miejscowych, również w zakresie przeznaczeń niewskazanych na rysunku studium. Tymczasem, analiza miejscowego planu wykazała, że jego ustalenia dla terenu o symbolu 1MN1(U) naruszają ustalenia obowiązującego Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie prawidłowo wykazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu o symbolu 1MN1(U) naruszają treść obowiązującego Studium, albowiem dla obszaru objętego ustaleniami planu w Studium ustalono kierunek zagospodarowania: tereny zabudowy jednorodzinnej/usługowej. Teren na rysunku obrazującym kierunki zagospodarowania oznaczony został kolorem jasnobrązowym przypisanym dla zabudowy jednorodzinnej, z czerwonym szrafem wskazującym na możliwość lokalizacji również zabudowy usługowej na tym terenie. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 1 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 1) wynika zaś, że sporny obszar został przeznaczony na lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych w jednym budynku). Wskazane ustalenia planu pozwalają zatem na zlokalizowanie na całym terenie 1MN1(U) zabudowy wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. W § 5 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu wyjaśnione zostały oznaczenia literowe opisujące rodzaje przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi użyte w planie, w tym dla MN1(U): "teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług". W § 11 ust. 1 uchwały wyrażono ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolu 1MN1(U), a przeznaczenie terenu określono, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług". Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały "ustala się lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych w jednym budynku)". Sąd I instancji oddalając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze potwierdził prawidłowość interpretacji przepisów Studium dokonanych przez Wojewodę. Niewątpliwie nie zachodzi zatem tożsamość studium z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że żaden przepis nie wymaga zachowania jednolitości tych aktów, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Studium zakreśliło dla spornego obszaru przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną i usługi. W ramach tak wyznaczonego kierunku planistycznego dopuszczalne było skonkretyzowanie przeznaczenia tego obszaru w miejscowym planie. Zabudowa wielorodzinna jest natomiast całkowicie innym typem zabudowy od zabudowy jednorodzinnej, chociaż obie są formami zabudowy mieszkaniowej. Skoro zatem Studium wprost wyznaczyło kierunek zagospodarowania pod zabudowę jednorodzinną i usługi (a nie np. "zabudowę mieszkaniową" lub "zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną"), to przeznaczenie spornego terenu pod zabudowę wielorodzinną wykracza poza zakreślone przez Studium ramy polityki przestrzennej. W Studium posłużono się pojęciem zabudowy jednorodzinnej, czyli określeniem węższym w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko, że zabudowa wielorodzinna mieści się w zakresie "zabudowy jednorodzinnej". Rację ma Wojewoda i Sąd I instancji, że Studium wykluczyło realizację na tym obszarze zabudowy wielorodzinnej. Co więcej, twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej na terenie, na którym Studium jako kierunek zagospodarowania wskazuje zabudowę jednorodzinną i usługi, świadczyć ma o identyczności zasad i prowadzić tylko do doprecyzowania treści Studium w akcie prawa miejscowego, nie jest prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenia nowego rodzaju zabudowy, w tym zabudowy wielorodzinnej, nie można uznać za doprecyzowanie ustaleń Studium. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo wskazał na różnice pomiędzy obydwoma rodzajami zabudowy oraz skutki jakie powoduje dla terenu przeznaczonego pod budowę domów jednorodzinnych wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała również, że ustalenia planu w jakikolwiek sposób odzwierciedlają istniejące zagospodarowanie terenu 1MN1(U). W granicach tego terenu nie zostały wydane żadne decyzje o warunkach zabudowy, co oznacza, że ani sposób zagospodarowania terenów przyległych, ani kierunek przeznaczenia terenu określony w Studium nie uzasadniają lokalizacji osiedla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należało, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie okazały się bezzasadne. Sąd I instancji zasadnie zatem oddalił przedmiotową skargę i tym samym również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. okazał się chybiony. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. "przez brak jego zastosowania" stwierdzić należy, że nie odpowiada on wymogom z art. 174 p.p.s.a., albowiem nie wskazano w nim czy dotyczy błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania i tym samym nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów. Wskazać należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie istniały podstawy do przeprowadzenia dowodu ze wskazanych dokumentów. Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.