II SA/Lu 262/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 14 marca 2025 r. znak: IF-II.4131.15.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 255/VIII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I E – przedłużenie al. Solidarności – etap II oddala skargę. Wojewoda L. (dalej także jako: Wojewoda) w dniu 14 marca 2025 r. na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: u.g.n.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze (znak sprawy: IF-II.4131.15.2025), stwierdzające nieważność uchwały Nr 255/VIII/2025 Rady Miasta L. z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I E — przedłużenie al. Solidarności — etap II (dalej jako: uchwała lub Miejscowy plan) w części obejmującej treść: § 6 ust. 1 pkt 2; § 7 ust. 1 pkt 2; § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d; § 11 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych)"; § 11 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "z zastrzeżeniem iż ustalenie to nie dotyczy projektowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej"; § 11 ust. 6 pkt 2; pkt 7 lit. c; pkt 10; pkt 15 lit. c; pkt 17; pkt 18; pkt 24; ust. 8 pkt 1 lit. d; ust. 10 pkt 2 lit. f uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwała inicjująca w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu została podjęta przez Radę Miasta w dniu 18 października 2012 r. – Nr 594/XXIV/2012, zmieniona uchwałą Nr 1506/LI/2023 z dnia 22 czerwca 2023 r. (etapowanie). Powołując się na art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (która weszła w życie 24 września 2023 r.; Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) do spraw dotyczących opracowania i uchwalania aktów planowania przestrzennego albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie maja zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. Wojewoda wskazał, że jedną z zasad sporządzania planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest – wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – reguła związania organów przy sporządzaniu planów miejscowych ustaleniami studium. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zdaniem organu nadzoru analiza Miejscowego planu wykazała, że jego ustalenia dla terenu o symbolu 1MN1(U) naruszają ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętego uchwałą Nr 283/VIII/2019 z dnia 1 lipca 2019 r. (dalej jako: Studium), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Dla terenu oznaczonego w Miejscowym planie jako 1MN1(U), w Studium ustalono kierunek zagospodarowania: "tereny zabudowy jednorodzinnej/usługowej", teren oznaczony jest kolorem jasnobrązowym przewidzianym dla zabudowy jednorodzinnej, z czerwonym szrafem – wskazującym na możliwość lokalizacji również zabudowy usługowej na tym terenie. Zdaniem Wojewody, zarówno oznaczenie graficzne jak też określenie dopuszczonej funkcji jednoznacznie wykluczają zabudowę wielorodzinną na tym terenie. Ponadto zauważył, że cały obszar północno-zachodniej części miasta L. w studium uwarunkowań został przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z możliwością lokalizacji usług na wybranych fragmentach. Tymczasem ustalenia planu dają możliwość zabudowania w całości terenu 1MN1(U) zabudową wielorodzinną z dopuszczeniem usług. W § 5 ust. 1 pkt 2 Miejscowego planu wyjaśnione zostały oznaczenia literowe opisujące rodzaje przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi użyte w planie, w tym dla MN1(U): "teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług". W § 11 ust. 1 uchwały wyrażono ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolu 1MN1(U), a przeznaczenie terenu określono, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług". Zgodnie z pkt 1 ww. przepisu "ustala się lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych w jednym budynku)". Wojewoda zauważył, że w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały prawodawca miejscowy wprowadził pojęcie działki inwestycyjnej definiowanej w następujący sposób: działka budowlana, zespół działek lub część działki przewidzianej do wydzielenia, na których realizuje się inwestycję objętą jednym, ewentualnie etapowym pozwoleniem na budowę. W oparciu o powyższe pojęcie ustalono parametry zabudowy i zagospodarowania terenu 1MN1(U) w sposób odmienny od zapisów przytoczonych powyżej. Wojewoda przywołał treść § 11 ust. 6 pkt 17 i 18 uchwały. W ocenie organu nadzoru nie ma podstaw prawnych do zawarcia w planie ustaleń o których mowa w przywołanych wyżej fragmentach uchwały, gdyż wprowadzenie pojęcia "działki inwestycyjnej" narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zakresie ustalenia wskaźników zabudowy dla działki budowlanej. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – co oznacza, że obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, są wskaźniki odnoszone do powierzchni działki budowlanej. Jednocześnie ustawodawca zdefiniował m. in. pojęcie działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), rozumianej, jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody żaden przepis prawa nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy, w tym przypadku ustalając wskaźniki zabudowy dla działki inwestycyjnej. Wojewoda zaznaczył także, że biorąc pod uwagę, że dla terenu 1MN1(U) ustala się przeznaczenie zamienne lub łączne o charakterze zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej z dopuszczeniem usług, z przywołanych ustaleń planu w tym również ustaleń dotyczących działek budowlanych ze zwiększonymi parametrami zabudowy, wynika, że teren 1MN1(U) dla który zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w studium powinien zostać przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i usługową może zostać w całości przeznaczony na zabudowę wielorodzinną. Wojewoda nie podzielił stanowiska wyrażonego przez organ planistyczny w piśmie z dnia 12 marca 2025 r., w którym wskazano, że przyjęte ustalenia stanowią kontynuację funkcji ustalonej w obowiązujących planach miejscowych w sąsiedztwie terenu objętego opracowaniem; organ podkreślił, że wyznaczone tereny przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną o bardzo niskiej intensywności i takich samych parametrach zabudowy, co nie narusza ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. Organ nadzoru wskazał, że w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwe jest występowanie w planach miejscowych zabudowy wielorodzinnej, co może wynikać z istniejącego sposobu zagospodarowania terenu lub tzw. w studium przesądzeń planistycznych (tj. prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy i wydanych na ich podstawie pozwoleń na budowę). Studium pozwala na uzupełnienie bądź wzbogacenie funkcji, niemniej jednak w ocenie Wojewody wiodące przeznaczenie i określony w planie miejscowym sposób zagospodarowania terenu powinny być tożsame z ustaleniami studium. Ustalenia planu dla terenu 1MN1(U) dopuszczające możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nawet do 12 lokali w budynku na całym terenie funkcjonalnym zdaniem tego organu nie spełniają omawianego warunku. Gmina L. (dalej także jako: Gmina, skarżąca) wniosła w dniu 14 kwietnia 2025 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła niezgodność z prawem polegającą na naruszeniu przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyrażającą się w stwierdzeniu nieważności uchwały Nr 255N111/2025 Rady Miasta z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I E — przedłużenie al. Solidarności — etap 11 w części obejmującej treść: § 6 ust. 1 pkt 2; § 7 ust. 1 pkt 2; § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d; § 11 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych)"; § 11 ust. 2 pkt 2) w brzmieniu: "z zastrzeżeniem iż ustalenie to nie dotyczy projektowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej"; § 11 ust. 6 pkt 2; pkt 7 lit. c; pkt 10; pkt 15 lit. c; pkt 17; pkt 18; pkt 24; ust. 8 pkt 1 lit. d); ust. 10 pkt 2 lit. f uchwały — w sytuacji braku podstaw ku temu tj. braku naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, trybu sporządzania planu oraz braku naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W związku z powyższym organ planistyczny wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, Gmina wskazała, że Etap II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopełnieniem planu uchwalonego w dniu 7 września 2023 r. (uchwała nr 1531/LII/2023 Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I E – przedłużenie al. Solidarności), w którym to planie zastosowano takie same ustalenia planistyczne w zakresie dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jak w planie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego i co do tych ustaleń planistycznych Wojewoda nie dopatrzył się sprzeczności ze studium i nie stwierdził ich nieważności. Gmina wskazała, że na skutek stwierdzenia nieważności uchwały występuje zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na sąsiednich terenach. W uchwalonych planach (etap I i II) – zabudowa wielorodzinna (nisko-intensywna) została dopuszczona w odpowiedzi na pojawiające się w trakcie procedury planistycznej wnioski i uwagi do projektu planu (m. in. od właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] z prośbą o dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Ustalone Miejscowym planie wskaźniki zagospodarowania terenu takie jak: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy, kształt dachu, szerokość elewacji są takie same w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (gdzie oprócz budynków wolnostojących dopuszczone są również budynki w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej), jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dzięki czemu charakter zabudowy pozostaje spójny. Odnosząc się do powołanego przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17września 2020 r., sygn. akt II OSK 1233/23, Gmina wyjaśniła, że w niniejszej sprawie zachodzi odmienna sytuacja, gdyż zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy, pełniąc tę samą funkcję mieszkaniową. W tym zakresie powołała również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 33/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 280/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19. Istotą dopuszczalności lokalizacji zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej jako tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej jest konieczność zachowania w terenie ładu przestrzennego, a będzie on zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będę porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Łd 433/19 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r, sygn. akt: II SA/Lu 33/20). Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Gmina wskazała na treść § 11 uchwały i podniosła, że parametry dla zabudowy wielorodzinnej są porównywalne z parametrami zabudowy jednorodzinnej, dzięki czemu zostanie zachowany ład przestrzenny. Organ planistyczny nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że pojęcie działki inwestycyjnej nie spełnia woli ustawodawcy wyrażonej w u.p.z.p. Pojęcie "działka inwestycyjna" zostało wprowadzone w planie na potrzeby ustalenia parametrów zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w przypadku realizacji zabudowy wielorodzinnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie dopuszczenia realizacji zabudowy wielorodzinnej jako wyrazu zaaprobowania oczekiwań właścicieli, Wojewoda wskazał na negatywne stanowisko organu planistycznego w procesie uchwalania miejscowego planu. Zdaniem Wojewody powołane w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wyroki sądów administracyjnych dotyczą spraw związanych z określeniem przeznaczenia terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na terenie 1MN1(U) nie zostały wydane żadne decyzje o warunkach zabudowy, co oznacza, że ani sposób zagospodarowania terenów przyległych, ani kierunek przeznaczenia terenu określony w Studium nie uzasadniają lokalizacji osiedla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Wojewoda powtórzył argumentację dotyczącą wyznaczenia parametrów w stosunku do działki budowlanej (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Uznał, że skoro skarżąca wskazuje, że termin "działka inwestycyjna" został wprowadzony w planie na potrzeby ustalenia parametrów zabudowy i sposobu zagospodarowania terenów w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to tym samym potwierdza, że de facto plan ustala odrębne wskaźniki zagospodarowania dla tego rodzaju zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie podkreśla się, że w przypadku aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego kontrola sądu administracyjnego jest dwustopniowa i obejmuje badanie zgodności z prawem samego działania jednostki samorządu terytorialnego, a także legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W ocenie organu nadzoru uchwała w sposób istotny narusza art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody ustalenia miejscowego planu dla terenu o symbolu 1MN1(U) naruszają treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. W Studium ustalono kierunek zagospodarowania dla tego obszaru: tereny zabudowy jednorodzinnej/usługowej. Teren oznaczony jest kolorem jasnobrązowym przypisanym dla zabudowy jednorodzinnej, z czerwonym szrafem wskazującym na możliwość lokalizacji również zabudowy usługowej na tym terenie. Z Miejscowego planu (§ 5 ust. 1 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 1) wynika, że sporny obszar został przeznaczony na lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych w jednym budynku). Niewątpliwie nie zachodzi zatem tożsamość Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo że żaden przepis nie wymaga zachowania jednolitości tych aktów, to ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium. Zgodność planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od jego treści, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Studium określa kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie (skonkretyzowanie) powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Chociaż studium jest aktem z założenia elastycznym, a jego ustalenia nie muszą zostać przeniesione wprost (literalnie) do treści miejscowego planu, to organ planistyczny nie może przekroczyć zakreślonych w nim ram, wyznaczających kierunek polityki przestrzennej gminy. Miejscowy plan ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Zgodność miejscowego planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może abstrahować od treści studium, lecz powinien stanowić uszczegółowienie i uzupełnienie w wyrażonych w studium ustaleń. Prawidłowość powyżej przedstawionego stanowiska potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki NSA: z 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2446/24, z 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 278/24, z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1233/23, z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 160/20 – i cyt. tam orzecznictwo). Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie sposób wyrażenia uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego wyrażone w studium. Należy uwzględnić zarówno ogólne kierunki, jak i konkretnie wskazane przeznaczenie określonych obszarów. Nie można pominąć stopnia szczegółowości. W realiach niniejszej sprawy Studium zakreśliło dla spornego obszaru przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną i usługi. W ramach tak wyznaczonego kierunku planistycznego dopuszczalne było skonkretyzowanie przeznaczenia tego obszaru w miejscowym planie. Sąd w niniejszym składzie stanął na stanowisku, że zabudowa wielorodzinna jest całkowicie odmiennym typem zabudowy od zabudowy jednorodzinnej, mimo że obie są formami zabudowy mieszkaniowej. Skoro Studium wprost wyznaczyło kierunek zagospodarowania pod zabudowę jednorodzinną i usługi (a nie np. "zabudowę mieszkaniową" lub "zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną"), to przeznaczenie spornego terenu na zabudowę wielorodzinną wykracza poza zakreślone przez Studium ramy polityki przestrzennej. W Studium posłużono się pojęciem zabudowy jednorodzinnej tj. określeniem węższym w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Nieakceptowalne jest stanowisko, że zabudowa wielorodzinna mieści się w zakresie "zabudowy jednorodzinnej". W związku z powyższym należało dojść do wniosku, że Studium wykluczyło realizację na tym obszarze zabudowy wielorodzinnej. Zadaniem organu planistycznego uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest natomiast ustalenie, czy proponowana treść planu stanowi kontynuację bądź uzupełnienie funkcji faktycznie występującej na tym terenie lub wyrażonej w studium. W związku z powyższym należało dojść do wniosku, że Miejscowy plan doprowadził do istotnej zmiany zasad zagospodarowania terenu wynikających ze Studium. Nie sposób bowiem przyjąć, że w przypadku, gdy Studium wprost określiło przeznaczenie terenu jako zabudowę jednorodzinną i usługi, to wprowadzenie zupełnie nowego rodzaju zabudowy, zwłaszcza zabudowy wielorodzinnej, świadczy o identyczności zasad i prowadzi tylko do sprecyzowania treści studium w akcie prawa miejscowego. W związku z tym trafne jest stwierdzenie Wojewody, że Miejscowy plan narusza ustalenia Studium. W skardze powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące warunków zabudowy, w którym przyjęto tezę o spójności zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Należy zaznaczyć, że nie jest to pogląd przyjmowany jednolicie przez sądy administracyjne. Ponadto nawet w orzecznictwie aprobującym współistnienie tych dwóch typów zabudowy, wskazuje się, że tzw. zabudowa plombowa – czyli sytuacja, gdy zabudowa wielorodzinna powstaje między jednorodzinną – zaburza ład przestrzenny (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2350/24). Co jednak istotniejsze wskazane w skardze orzeczenia dotyczą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie zaś miejscowych planów. Jest to różnica istotna, która nie może zostać pominięta. Należy mieć bowiem w polu widzenia różnice między tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a nienaruszalnością ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy wymaga stwierdzenia kontynuacji istniejącej funkcji, a decyzję wydaje się w taki sposób, aby nowa zabudowa w sposób ewolucyjny wkomponowała się w istniejącą. Zasady te nie mają żadnego znaczenia w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu, ponieważ przesłanki stwierdzenia, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium są odmienne. Oczywiście w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego również istotne jest przyjmowanie spójnych kompozycyjnie rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych. Jednakże tryb i zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zupełnie odmienny od procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy. To Studium wyznacza kierunek zabudowy. Oceniając prawidłowość przyjętego miejscowego planu należy uwzględnić, czy mieści się w ramach wyznaczonych przez Studium – nie zaś czy stanowi uzupełnienie lub kontynuację funkcji w nim wyznaczonej, oceny nie dokonuje się także pod kątem ewolucyjnego rozwoju w stosunku do treści studium. Studium jednoznacznie wyznaczyło kierunek zabudowy – nie tylko jako zabudowy mieszkaniowej, ale wprost zabudowy jednorodzinnej. W niniejszej sprawie istotą problemu nie jest zatem to, czy zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna realizują tę samą funkcję i mogą współistnieć bez zaburzania ładu przestrzennego, lecz czy Miejscowy plan w tym zakresie wykracza poza ramy wyznaczone przez Studium. Jest to zasadniczo odmienna kwestia. W związku z powyższym wskazane przez stronę skarżącą orzecznictwo nie przystaje do realiów niniejszej sprawy. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze nie tylko wprost określony sposób zagospodarowania terenów, ale także ogólne kierunki wyznaczone przez ten akt. Jak zauważył Wojewoda, cały obszar północno-zachodniej części miasta w studium uwarunkowań został przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z możliwością lokalizacji usług na wybranych fragmentach. Tworzy zatem w tym akcie spójną, urbanistyczną całość. Z tych też względów stwierdzić należy, że ustalenia miejscowego planu dla terenu o symbolu 1MN1(U) naruszają treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wprowadzając na tereny przewidziane w Studium pod zabudowę jednorodzinną/usługową możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Kwestie sprzeczności Studium z Planem Miejscowym ocenić należy także w kontekście regulacji zawartej na stronie 155 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Część II – Kierunki (strona 366 Studium). Studium przewiduje bowiem ponadto, że wskazane na rysunku funkcje należy traktować jako wiodące – z możliwością ich wzbogacania. Wyklucza się wprowadzenie nowych bądź wzmacnianie istniejących funkcji kolizyjnych z podstawowym przeznaczeniem terenów (str. 155 Studium). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że na spornym obszarze funkcja zabudowy jednorodzinnej ma charakter wiodący. Może jednak zostać wzbogacona. Niewątpliwie wzbogacają wskazaną zabudowę takie elementy, które podnoszą jej wartość i atrakcyjność, jak np. tereny zielone, nieuciążliwe usługi. Zabudowa wielorodzinna nie oddziałuje w ten sposób na zabudowę jednorodzinną. W Studium wprost wskazano, że wyklucza się wprowadzanie nowych lub wzmacnianie funkcji kolizyjnych z podstawowym przeznaczeniem terenu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zachodzi w niniejszej sprawie. Zabudowa wielorodzinna jest kolizyjna względem zabudowy jednorodzinnej, która ma charakter podstawowy (wiodący) na wskazanym obszarze. Abstrahując od realiów tej konkretnej sprawy należy stwierdzić, że kolizyjność tych obszarów wynika w pierwszej kolejności ze zgoła odmiennych parametrów charakterystycznych dla tych dwóch typów zabudowy. Nie można bowiem pominąć, że nawet niska zabudowa wielorodzinna co do zasady będzie osiągała wyższe parametry niż zabudowa jednorodzinna. W przypadku dowolnego łączenia tych dwóch typów zabudowy może dojść do sytuacji, w której na skutek realizacji zabudowy wielorodzinnej obok jednorodzinnej, działka zabudowana budynkiem jednorodzinnym utraci rekreacyjny i prywatny charakter – zatem straci walor istotny dla tego typu zabudowy. Zabudowa wielorodzinna z uwagi na fakt, że zaspokaja potrzeby bytowe większej ilości osób, wymaga odmiennych rozwiązań w zakresie dostępu do drogi publicznej i komunikacji publicznej niż obszary zabudowy jednorodzinnej. W przypadku łączenia tych typów zabudowy na obszarze zasadniczo przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną może wystąpić problem niewystarczającej łączności komunikacyjnej w stosunku do powstałych potrzeb. Dowolne przenikanie zabudowy wielorodzinnej do terenów mieszkalnych jednorodzinnych może prowadzić do konfliktów społecznych, np. z uwagi na przykładowo wskazane powyżej czynniki. Łączenie tych dwóch typów zabudowy tworzy sytuację niekorzystną co najmniej dla zabudowy jednorodzinnej, co jest wystarczające do stwierdzenia kolizyjności zabudowy wielorodzinnej względem wiodącej jednorodzinnej. Oczywistym jest bowiem, że dla właściciela nieruchomości jednorodzinnej sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej jest niekorzystne. Wszystkie te okoliczności wskazują, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna mają charakter kolizyjny. Nawet nie podzielając stanowiska o kolizyjności tych funkcji, stwierdzenie zgodności Miejscowego planu ze Studium wymagałoby ustalenia, że wprowadzona w miejscowym planie funkcja wzbogaca ustaloną w studium funkcję wiodąca. Jak wskazano powyżej, Sąd stanął na stanowisku, że zabudowa wielorodzinna nie wzbogaca jednorodzinnej. Nie stwarza takich warunków, w których zabudowa jednorodzinna jest atrakcyjniejsza, nie podnosi jej wartości w żadnym aspekcie – w tym w szczególności nie przekłada się na wzrost wartości zabudowy jednorodzinnej, nie podnosi jej funkcjonalności czy estetyki. W skardze podniesiono argumentację dotyczącą parametrów zabudowy wielorodzinnej, która została – jak wskazuje organ planistyczny – dostosowana do wskaźników przewidzianych dla zabudowy jednorodzinnej. Kwestia ta nie ma doniosłego znaczenia dla sprawy. Jak podkreślono powyżej, w niniejszej sprawie nie jest istotne zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji, ewolucyjnego rozwoju i wkomponowania architektonicznego nowej zabudowy do istniejącej czy wynikającej z ustaleń Studium, lecz zweryfikowanie czy Miejscowy plan jest zgodny z właściwym studium. Nawet jeżeli parametry zabudowy – jak wykazuje organ planistyczny – zostały dostosowane do parametrów funkcji wiodącej na tym obszarze, to nie wyklucza to naruszenia ustaleń studium. Podniesiona kwestia parametrów jest zatem irrelewantna dla omawianej kwestii zgodności Studium i Miejscowego planu. Stanowisko organu planistycznego w tym zakresie jest całkowicie błędne i nieakceptowalne. Gmina uchwalając miejscowy plan kieruje się wyłącznie zasadami dotyczącymi uchwalania miejscowego planu. Nie może zaś stosować przepisów właściwych dla innego trybu kształtowania zagospodarowania przestrzennego tj. właściwych przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, w której organ planistyczny mógłby obejść prawo i pomijając treść studium, kształtować przestrzeń w miejscowym planie w zasadzie dowolnie. Mając jednak na uwadze rozbudowaną argumentację strony skarżącej w tym zakresie, Sąd przeanalizował kwestię wyznaczenia parametrów dla zabudowy wielorodzinnej w sposób – jak wywodzi skarga – spójny z parametrami zabudowy jednorodzinnej. Weryfikację tego stanowiska należy rozpocząć od przedstawienia parametrów przyjętych dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. W § 11 ust. 6 pkt 6 Miejscowego planu wprowadzono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej na poziomie nie więcej niż 35%. Miejscowy plan wprowadził maksymalną wysokość zabudowy – nie więcej niż 10,5 m i nie więcej niż dwie kondygnacje (§ 11 ust. 6 pkt 11). Minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, liczony w stosunku do powierzchni działki budowlanej ustalono na poziomie 50% (§ 11 ust. 6 pkt 7 lit. a i c Miejscowego planu) – z wyjątkiem dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej – 45% (lit. b ww. przepisu). Szerokość elewacji ustalono na poziomie nie więcej niż 22 m, nie ustalono parametru dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej (§ 11 ust. 6 pkt 15 lit. a-c Miejscowego planu). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że w miejscowym planie przyjęto zawyżone parametry dla zabudowy jednorodzinnej w stosunku do przeciętnie realizowanych budynków tego typu. W szczególności należy zwrócić uwagę, że nie jest standardowym parametrem dla zabudowy jednorodzinnej szerokość frontu na poziomie 22 m. Również dopuszczalna wysokość budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego na poziomie 10,5 m wzbudza wątpliwości co do celowości wprowadzenia takiego rozwiązania. Wskazuje to na instrumentalne wyznaczenie wskaźników dla zabudowy jednorodzinnej w taki sposób, aby w ramach tych parametrów możliwe było realizowanie zabudowy wielorodzinnej. Ponadto w zestawieniu z tak przedstawionymi parametrami, wartości wprowadzone dla "działki inwestycyjnej" pozornie nie wzbudzają wątpliwości. Nie odbiegają od nich bowiem w sposób istotny (rzucający się w oczy) czy wręcz rażący. W tym miejscu wypada zasygnalizować, że posługiwania się w Miejscowym planie pojęciem "działki inwestycyjnej" zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Zgodnie z § 11 ust. 6 pkt 17 Miejscowego planu przy zastosowaniu (w ramach działki inwestycyjnej) rozwiązań zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie działki budowlanej i przy jednoczesnym zastosowaniu dachów zielonych na minimum 50% powierzchni dachów budynków oraz zastosowaniu na powierzchni minimum 25% powierzchni ścian elewacyjnych "pionowych ogrodów" – systemów elewacyjnych z nasadzeniami roślin na pionowych ścianach lub pnącej roślinności na elewacjach budynku, dopuszcza się: (lit. a) zwiększenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej do wartości nie większej niż 40%; (lit. b) zmniejszenie minimalnego wymaganego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, liczonej w stosunku do powierzchni działki budowlanej do minimum 35%; (lit. c) zwiększenie szerokości elewacji do wartości: nie więcej niż 26 m; (lit. d) zwiększenie intensywności zabudowy do wartości: nie więcej niż 2,2 z czego nie więcej niż 1,2 dla kondygnacji nadziemnych; (lit. e.) zwiększenie liczby lokali mieszkalnych w jednym budynku do maksimum 9 lokali. W § 11 ust. 7 pkt 18 Miejscowego planu wprowadzono analogiczne rozwiązania, przyjmując, że zastosowaniu dachów zielonych na minimum 90% powierzchni dachów budynków oraz zastosowaniu na powierzchni minimum 35% powierzchni ścian elewacyjnych "pionowych ogrodów" – systemów elewacyjnych z nasadzeniami roślin na pionowych ścianach lub pnącej roślinności na elewacjach budynku, dopuszcza się: (lit. a) zwiększenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej do wartości nie większej niż 40%; (lit. b) zmniejszenie minimalnego wymaganego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, liczonej w stosunku do powierzchni działki budowlanej do minimum 35%; (lit. c) zwiększenie dopuszczonej maksymalnej wysokości zabudowy do wartości: nie więcej niż 10,5 m i nie więcej niż III kondygnacje nadziemne; (lit. d) zwiększenie szerokości elewacji do wartości: nie więcej niż 26 m; (lit. e) zwiększenie intensywności zabudowy do wartości: nie więcej niż 2,5 z czego nie więcej niż 1,2 dla kondygnacji nadziemnych; (lit. f) zwiększenie liczby lokali mieszkalnych w jednym budynku do maksimum 12 lokali. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozwiązania zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, w szczególności wskazane dachy zielone oraz ogrody wertykalne na elewacjach stanowią rozwiązania charakterystyczne dla budynków wielorodzinnych (a także m. in. obiektów publicznych). Niewątpliwie jest to zatem rozwiązanie podyktowane umożliwieniem realizacji zabudowy wielorodzinnej na spornym obszarze w parametrach określonych w tych przepisach. Gmina potwierdziła w skardze, że przepisy te wprowadzono w celu umożliwienia realizacji zabudowy wielorodzinnej. We wcześniejszych rozważaniach zasygnalizowano, że ustalenie wysokości zabudowy dwukondygnacyjnej na poziomie 10,5 m wzbudza wątpliwości. Nie jest to bowiem ani standardowa wysokość domów jednorodzinnych, ani wysokość wynikająca z dwukondygnacyjnego charakteru obiektu. W tym kontekście należy podkreślić, że Miejscowy plan również dla budynków o trzech kondygnacjach przewidział ten sam parametr. Nie jest to działanie przypadkowe, lecz wskazuje, że wysokość ustalona dla zabudowy jednorodzinnej została zawyżona w celu wywołania mylnego wrażenia, że parametry dla zabudowy wielorodzinnej wyznaczono z uwzględnieniem zasad przewidzianych dla zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy wystąpiła sytuacja dokładnie odwrotna. Szerokość elewacji dla budynków wielorodzinnych została ustalona na poziomie większym o 4 m w stosunku do zabudowy jednorodzinnej. Pozornie zatem taki stosunek szerokości frontu mogłoby wskazywać na intencję prawodawcy miejscowego do zrealizowania zabudowy wielorodzinnej w parametrach nieodstających od zabudowy jednorodzinnej. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że w istocie te parametry wynoszą 22 i 26 m, co oznacza, że są to wartości bardzo duże. Jak wyjaśniono powyżej szerokość elewacji na poziomie 22 m nie jest z pewnością standardem w przypadku typowej, normalnej zabudowy jednorodzinnej. Kolejno warto zauważyć, że wprowadzenie rozwiązań z § 11 ust. 6 pkt 17 i 18 Miejscowego planu prowadzi do zmniejszenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działki budowlanej do minimum 35%. Pozornie jest to działanie logiczne, stanowiące naturalną konsekwencję wprowadzenia zielonych powierzchni w samym budynku. Jednakże nie można tracić z pola widzenia, że w przypadku realizacji dachu zielonego dopuszcza się objęcie powierzchni dachu zielonego jako powierzchni terenu biologicznie czynnego (§ 11 ust. 6 pkt 8 Miejscowego planu). Oznacza to, że zielone dachy nie tylko prowadzą do zmniejszenia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, ale również jednocześnie mogą zostać do niej wliczone (z zastrzeżeniem § 11 ust. 6 pkt 9 lit. b ww. miejscowego planu). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o faworyzacji zabudowy wielorodzinnej w Miejscowym planie. Wskazują bowiem na tendencyjne wyznaczenie parametrów nowej zabudowy – zarówno jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej tak, aby umożliwić realizację zabudowy wielorodzinnej, niemającej w Studium charakteru wiodącego. Chociaż działania organu planistycznego w zakresie przyjętych parametrów i wskaźników nowej zabudowy nie są objęte zakazem prawnym, to nie ulega żadnej wątpliwości, że były podyktowane innym celem niż wykazano tj. organy nie dążyły do doprowadzenia parametrów zabudowy wielorodzinnej do standardów zabudowy jednorodzinnej, lecz uczyniły dokładnie odwrotnie, osiągając skutek w postaci faktycznego podporządkowania parametrów pod wymagania zabudowy wielorodzinnej na obszarze, na którym wiodącą funkcję ma pełnić zabudowa jednorodzinna. Działania takie – pozornie legalne – lecz zmierzające do osiągnięcia stanu niezgodnego z prawem, określa się jako obejście prawa. W związku z powyższym wywodzone przez organ planistyczny wyznaczenie parametrów zabudowy wielorodzinnej w sposób spójny z zabudową jednorodzinną, ma charakter wyłącznie pozorny i świadczy o próbie obejścia prawa. W tym stanie rzeczy niewątpliwie wskazane parametry nie mogą dowodzić harmonijnego wkomponowaniu nowej funkcji w zabudowę jednorodzinną. Należy raz jeszcze przypomnieć, że w procedurze uchwalania miejscowego planu nie obowiązują te same zasady co przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd w pełni zaaprobował stanowisko Wojewody, który wskazał, że wyznaczenie w Miejscowym planie zabudowy wielorodzinnej narusza ustalenia studium. Zabudowa wielorodzinna nie została przewidziana w Studium. Jako funkcję wiodącą dla tego obszaru przyjęto zabudowę jednorodzinną. Mając na uwadze ogólnie wskazany w Studium kierunek zabudowy, nie można pominąć, że zabudowa wielorodzinna nie wzbogaca jednorodzinnej. Sąd stanął na stanowisku, że są to funkcje kolizyjne. Należy także podkreślić, że o zgodności Miejscowego planu ze Studium nie mogą świadczyć przyjęte parametry zabudowy – nawet gdyby było tak, jak twierdzi organ, że wartości te przyjęto z uwzględnieniem wiodącej roli zabudowy jednorodzinnej. Ponadto powyżej wykazano, że parametry te wyznaczono przez pryzmat zabudowy wielorodzinnej, faworyzując ten rodzaj zabudowy. W związku z powyższymi rozważaniami Sąd uznał za trafne stanowisko Wojewody, który stwierdził nieważność § 11 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu "lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych)", który umożliwił realizację na spornym obszarze zabudowy wielorodzinnej, w konsekwencji zasadne okazało się stwierdzenie nieważności w pozostałym zakresie, w jakim akt dotyczył zabudowy wielorodzinnej. W drugiej kolejności Sąd rozważył kwestię wprowadzenia w miejscowym planie parametrów dla "działki inwestycyjnej". Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi enumeratywnie w art. 15 u.p.z.p. W konsekwencji czego może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2335/10 i cyt. tam orzecznictwo). Zamieszenie w miejscowym planie innych treści niż przewidziane w tym przepisie wskazuje na wykroczenie poza granice ustawowego upoważnienia (por. m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 534/23). Niewątpliwie bowiem norma kompetencyjna musi być wykładana w sposób ścisły, wyłączający domniemanie kompetencji nieprzyznanych wprost przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Żaden przepis nie upoważnia organu do określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do inaczej określonej jednostki. Istnienia kompetencji rady gminy w tym zakresie nie można domniemywać. W § 11 ust. 6 pkt 17, 18 i 24 Miejscowego planu prawodawca lokalny przewidział zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki inwestycyjnej. Wskazane przepisy przewidują odmienne rozwiązania w przypadku zabudowy działek inwestycyjnych w stosunku do działek budowlanych. W przypadku § 11 ust. 6 pkt 17 i 18 Miejscowego planu, po spełnieniu określonych przesłanek "w ramach działki inwestycyjnej", uchwała zezwala na przyjęcie innych parametrów – np. zwiększenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej do wartości nie większej niż 40% (§ 11 ust. 6 pkt 17 lit. a), zmniejszenie minimalnego wymaganego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej liczonej w stosunku do powierzchni działki budowlanej do minimum 35% (§ 11 ust. 6 pkt 17 lit. b). Natomiast § 11 ust. 6 pkt 24 Miejscowego planu wprost przewiduje obowiązek zrealizowania placu zabaw na działce inwestycyjnej w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Niewątpliwie ustawa upoważnia organ do określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Natomiast wprowadzenie nowego wyznacznika w postaci "działki inwestycyjnej", w stosunku do którego ustalono odmienne parametry i zasady, świadczy o przekroczeniu ustawowego upoważnienia. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie objęło definicji zawartych w § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 Miejscowego planu, w których wyjaśniono następujące pojęcia: działka budowlana – zgodnie z definicją określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; działka inwestycyjna – działka budowlana, zespół działek lub część działki przewidzianej do wydzielenia, na których realizuje się inwestycję objętą jednym, ewentualnie etapowym pozwoleniem na budowę. Nie sposób jednak pominąć kwestii wykładni tych pojęć, skoro posługuje się nimi prawodawca miejscowy w przepisach objętych stwierdzeniem nieważności. Oczywistym jest, że działka budowlana jest działką inwestycyjną, ponieważ została wprost wymieniona w definicji działki inwestycyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., ilekroć jest mowa o działce budowlanej – należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez działkę budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. należy rozumieć kilka działek ewidencyjnych lub część działki ewidencyjnej (por. m. in. wyrok NSA z 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 122/22). Nie jest sytuacją niespotykaną, realizowanie inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/18). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że działka inwestycyjna została zdefiniowana jako działka budowlana, zespół działek lub część działki przewidzianej do wydzielenia, na których realizuje się inwestycję objętą jednym, ewentualnie etapowym pozwoleniem na budowę; zaś działkę budowlaną może tworzyć kilka działek ewidencyjnych lub część działki ewidencyjnej. Oznacza to, że definicje te są tożsame, a prawodawca miejscowy dla określenia tych samych pojęć posłużył się różnymi określeniami (synonimami). Wprowadzenie różnych pojęć, które należy rozumieć synonimicznie stanowi o wadliwej legislacji. Na kanwie przepisów objętych rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, wprowadzenie terminu "działki inwestycyjnej" obok "działki budowlanej" prowadzi do niejasności i narusza zasady logiki. Posługiwanie się przez te przepisy pojęciami działki budowlanej i działki inwestycyjnej tak, jakby miały określać zupełnie inne obszary, zaciemnia ich znaczenie. W szczególności należy zauważyć, że dla "działki inwestycyjnej" wyznaczono odmienne parametry niż dla "działki budowlanej". Taki sposób konstruowania przepisów może wywoływać u adresata przekonanie, że między tymi pojęciami zachodzi hierarchia, a działka budowlana jest pojęciem węższym niż działka inwestycyjna – podczas gdy są to zasadniczo tożsame terminy. W świetle powyższych rozważań należy dostrzec, że wprowadzenie odmiennych zasad zabudowy i zagospodarowania dla "działki budowlanej" i "działki inwestycyjnej" prowadzi do swoistego dualizmu, w którym istnieją dwie odmienne koncepcje zabudowy w ramach jednego porządku architektonicznego. Z uwagi na równoznaczność pojęć działki inwestycyjnej i budowlanej, różnica wynika wyłącznie z zastosowania szczególnych rozwiązań, w tym w zakresie zielonych dachów i ogrodów wertykalnych na elewacji. Sąd stanął na stanowisku, że nie jest to wyłącznie kwestia posługiwania się błędnie skonstruowaną definicją, wprowadzającą niespójną nomenklaturę, lecz ma też przełożenie na warstwę merytoryczną miejscowego planu. Posługiwanie się przez uchwałę tymi dwoma pojęciami obniża jej czytelność i prowadzi do stanu, w którym odkodowanie norm wynikających z jej treści jest w znacznym stopniu utrudnione. Ponadto, jak wykazano powyżej, posługiwanie się przez prawodawcę miejscowego pojęciem "działki inwestycyjnej" doprowadziło do wprowadzenia w miejscowym planie zasad faworyzujących zabudowę wielorodzinną pod pozorem zachowania spójności z zabudową jednorodzinną. W sposób sprzeczny ze Studium wprowadzono do Miejscowego planu zabudowę wielorodzinną, jednocześnie umożliwiając jej realizację w wyższych parametrach w przypadku realizacji w warunkach wyznaczonych w § 11 ust. 6 pkt 17 i 18 Miejscowego planu tj. na działce inwestycyjnej. Nie ulega także wątpliwości, że ustalenie parametrów dla innej jednostki niż działka budowlana stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Organ planistyczny potwierdził w skardze, że "pojęcie "działka inwestycyjna" zostało wprowadzone w planie na potrzeby ustalenia parametrów zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w przypadku realizacji zabudowy wielorodzinnej" (k. 6v akt sądowych, str. 10 skargi). Trafnie zatem w odpowiedzi na skargę, Wojewoda wskazał, że skarżąca tym samym potwierdza, że de facto plan ustala odrębne wskaźniki zagospodarowania dla tego rodzaju zabudowy. Wprowadzone w § 11 ust. 6 pkt 17 i 18 Miejscowego planu warunki zabudowy dla działki inwestycyjnej świadczą o niedopuszczalnej faworyzacji zabudowy wielorodzinnej. Miejscowy plan dla wadliwie utworzonej jednostki, jaką jest działka inwestycyjna, wprowadza daleko idące odstępstwa, umożliwiające intensyfikację planowanej zabudowy wielorodzinnej na spornym obszarze. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że takie rozwiązania jak zielone dachy czy pionowe ogrody na elewacji są cechami typowymi dla zabudowy wielorodzinnej, nie zaś jednorodzinnej. Skoro wprowadzenie w miejscowym planie zabudowy wielorodzinnej było niedopuszczalne, to tym bardziej niedopuszczalne było ustalenie warunków i wskaźników zabudowy dla tego rodzaju inwestycji. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt 2; § 7 ust. 1 pkt 2; § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d; § 11 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "z zastrzeżeniem iż ustalenie to nie dotyczy projektowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej"; § 11 ust. 6 pkt 2; pkt 7 lit. c; pkt 10; pkt 15 lit. c; pkt 17; pkt 18; pkt 24; ust. 8 pkt 1 lit. d; ust. 10 pkt 2 lit. f stanowi konsekwencję uznania, że realizacja zabudowy wielorodzinnej na tym obszarze jest sprzeczna ze Studium tj. stwierdzenia nieważności 11 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "lub wielorodzinnych (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych)". Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi. W szczególności nieprzekonujący jest argument, odnoszący się do spójności z treścią innej uchwały wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda poddał kontroli konkretną uchwałę i wydał w stosunku do niej rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest przedmiotem skargi do sądu. Sąd nie poddaje w tym postępowaniu ocenie innych aktów prawa miejscowego. Stwierdzona w niniejszej sprawie istotna niezgodność Studium i Miejscowego planu nie może zostać usprawiedliwiona spójnością z innym aktem. W przypadku etapowego uchwalania miejscowego planu pewne rozwiązania mogą zostać podyktowane zasadnością wprowadzenia jednolitych rozwiązań. Jednakże nie może to oznaczać zaakceptowania naruszenia treści Studium czy przepisów prawa. Przyczyny nieskorzystania przez Wojewodę z uprawnień organu nadzoru w stosunku do powołanej przez skarżącą uchwały nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. W szczególności należy przy tym podkreślić, że organ planistyczny nie może oczekiwać, że ewentualne niedostrzeżenie przez Wojewodę wadliwości jednej uchwały, będzie skutkowało dalszym aprobowaniem błędnych rozwiązań w innym miejscowym planie. Uchwalając miejscowy plan gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania w ramach władztwa planistycznego. Organ musi jednak działać na podstawie i w granicach prawa, w szczególności w granicach upoważnienia ustawowego. Niewątpliwie tego władztwa nie może nadużywać. Nieakceptowalna jest sytuacja, gdy organ poprzez rozwiązania, którym nadano pozory legalności, wprowadza regulacje naruszające Studium. Realizacja na spornym obszarze zabudowy wielorodzinnej jest sprzeczna ze Studium, które przewidziało dla tego obszaru jako funkcję wiodącą zabudowę jednorodzinną. Studium dopuszcza realizację zabudowy wzbogacającej. Jednocześnie uniemożliwia wprowadzenie lub intensyfikację zabudowy kolizyjnej z wiodącą. Sąd stwierdził, że zabudowa wielorodzinna ma charakter kolizyjny w stosunku do jednorodzinnej, a nawet nie podzielając tego poglądu nie sposób stwierdzić, że ma charakter wzbogacający. Wskaźniki zabudowy wyznacza się dla działek budowlanych, ustawodawca nie upoważnił organów planistycznych do ustalania ich dla innych, arbitralnie wybranych jednostek. Może to bowiem prowadzić, tak jak w niniejszej sprawie, do prób obejścia przepisów prawa oraz ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uchwale objętej aktem Wojewody wprowadzono pojęcie "działki inwestycyjnej", dla której ustalono odmienne parametry i zasady zabudowy. Rozwiązanie to należy uznać za sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji. Ponadto przepisy posługujące się takim pojęciem kształtują zasady zabudowy w sposób faworyzujący zabudowę wielorodzinną na obszarze, na którym charakter wiodący ma zabudowa jednorodzinna. Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktyczny i prawny, Sąd doszedł do przekonania o trafności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Z powyższych argumentów wynika, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest sprzeczna z prawem (art. 9 ust. 4, art. 15 pkt 6 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) w stopniu istotnym, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. musiało skutkować wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w części wskazanej w zaskarżonym akcie. Organ nadzoru spełnił wszystkie warunki wydania zaskarżonego aktu nadzoru, w tym również wydał rozstrzygnięcie z zachowaniem ustawowego terminu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.