II OSK 278/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 187/23 w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 3 listopada 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 26 października 2023r., sygn. akt IV SA/Po 187/23, oddalił skargę J. A. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na sesji w dniu [...] listopada 2009 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w [...]. Skargą J. A. Z. zaskarżył powyższą uchwałę "w odniesieniu do jej części wyodrębnionych tekstowo i graficznie (przestrzennie), to jest przepisów § 3 pkt 3 i § 6 (całego) i w zakresie obszarowym przeznaczenia jako terenów: «U» – zabudowa usługowa hotelarstwa: – działki [...], w obrębie [...] ([...]), ark. [...], stanowiącej nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą [...] będącą we współwłasności J. A. Z.; – działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie [...] ([...]), ark. [...] stanowiących nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą [...] będącą we współwłasności J. A. Z.". Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.), tj. zasad wynikających z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu w zakresie ww. działek niezgodnie z obowiązującą wówczas uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 5 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 187/23, dopuszczono Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący wykazał posiadanie indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały i uznał skargę za dopuszczalną. Wskazał, iż jest poza sporem, że przedmiotowe działki są położone w granicach obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem "U", oznaczającym teren zabudowy usługowej hotelarstwa (§ 3 pkt 1 planu). Szczegółowe ustalenia planistyczne dla tego obszaru zostały zawarte w § 6 planu. Nie jest również zdaniem Sądu spornym to, że wskazany teren w Studium znajdował się w granicach obszaru B1/ [...], czyli obszaru położonego w strefie B1 ([...], [...]), stanowiącego przeznaczone pod zabudowę tereny [...], określone na s. 161 Kierunków Studium jako: "tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie". Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że planistyczne określenie spornego terenu jako "teren zabudowy usługowej hotelarstwa" nie jest zgodne ze studialnym przeznaczeniem "tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi". Spór między stronami dotyczył jednak tego, czy ustalenie takiego przeznaczenia spornego terenu w planie było możliwe w ramach studialnej klauzuli "utrzymania istniejących funkcji ogólnomiejskich". Sąd stwierdził, iż trafnie zauważył skarżący, że autorom planu chodziło najpewniej w tym przypadku o utrzymanie "funkcji hotelarskiej", wyznaczonej przez działający wcześniej na tym terenie od początku lat dwutysięcznych Hotel "[...]". Dowodzi tego analiza dokumentacji planistycznej, w której stale przewija się wątek przebudowy / rozbudowy istniejącego budynku hotelu. Jest też zdaniem Sądu poza sporem, że planistyczna funkcja "usług hotelarstwa", mieści się w studialnym pojęciu "funkcji usług ogólnomiejskich" – zdefiniowanych w Studium jako "funkcje usługowe o znaczeniu ogólnomiejskim, współistniejące z mieszkalnictwem, z zakresu: administracji i zarządzania, nauki, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii, kultury, kultu religijnego, wyższej użyteczności publicznej, sportu, rekreacji, turystyki, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury, itp., o lokalizacji swobodnej lub tworzące ośrodki usługowe" – przede wszystkim jako usługi z zakresu ww. "turystyki". Strony spierały się jedynie co do tego, czy owa "funkcja hotelarska" wyznaczona przez funkcjonujący pierwotnie na spornym terenie Hotel "[...]" mogła jeszcze w dacie uchwalania planu być uznawana za funkcję "istniejącą" – a to w związku z postawieniem w stan upadłości spółki prowadzącej Hotel oraz z zamknięciem jego samego w połowie lat dwutysięcznych i późniejszymi działaniami inwestycyjnymi w odniesieniu do przedmiotowych działek, podejmowanymi przez kolejnych ich dysponentów. Sąd przedstawił chronologię najistotniejszych wydarzeń, ustaloną na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy oraz twierdzeń samych stron postępowania, niezakwestionowanych przez ich przeciwników procesowych: 1999 r. budowa Hotelu "[...]"; ok. 2005-2006 r. zamknięcie Hotelu; 2006 r. zbycie nieruchomości Hotelu (w drodze licytacji komorniczej); 11.07.2007 r. wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych zaplanowanych na przedmiotowym terenie; 19.01.2009 r. wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę budynku hotelowego; 18.08.2009 r. wydanie przez Prezydenta Miasta dla przedmiotowego terenu decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę dla zabudowy wielorodzinnej – zespołu budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi; 19.10.2009 r. zgłoszenie rozpoczęcia robót rozbiórkowych; 03.11.2009 r. uchwalenie Planu miejscowego; 13.04.2010 r. zgłoszenie rozpoczęcia budowy obecnie istniejącego budynku wielorodzinnego (zespołu budynków); 16.08.2013 r. uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obecnie istniejącego budynku wielorodzinnego (zespołu budynków). W ocenie Sądu, w świetle przedstawionej chronologii zdarzeń oraz poniższej argumentacji prawnej, wbrew zarzutom skargi, Rada Miasta, w związku z prowadzoną procedurą planistyczną, była w pełni uprawniona do uznania funkcji "hotelarskiej", statuowanej przez wcześniej działający na przedmiotowym terenie Hotel "[...]", za nadal – w dacie uchwalania planu – "istniejącą funkcję usługową o znaczeniu ogólnomiejskim" w rozumieniu Studium, i w konsekwencji – do jej "utrzymania" zgodnie ze Studium, poprzez określenie w planie przeznaczenia tego terenu pod zabudowę usługową hotelarstwa ("U"). Sąd uznał, że sam fakt zaprzestania działalności Hotelu "[...]" w połowie lat dwutysięcznych (jak podano w skardze), ani następcze zbycie obejmującej go nieruchomości na rzecz innego podmiotu, nie skutkowały likwidacją (wygaszeniem) "funkcji hotelarskiej" przedmiotowego terenu, gdyż w każdej chwili aktywna działalność hotelarska mogła zostać na tym terenie przywrócona, a przede wszystkim taka funkcja usługowa nadal zgodnie z prawem mogła być w tym miejscu wykonywana. Ponadto również wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie doprowadziło do zmiany istniejącej dotychczas funkcji zabudowy usługowej (hotelarskiej), już z tego względu, że: – zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie ustala przeznaczenia (a więc "funkcji") danego terenu (por. art. 2 ust. 1 u.p.z.p.), a jedynie "sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy" dla konkretnej inwestycji (niepublicznej); – jak wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy i to niewykluczone ("lege non distinguente..."), że dla różnych rodzajów inwestycji, funkcji zabudowy lub sposobów zagospodarowania terenu; – w świetle art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie tylko, że nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza jego prawa własności, ale także szerzej: "nie narusza uprawnień osób trzecich" – co w tym przypadku oznacza również nienaruszanie (nieograniczanie) uprawnień planistycznych gminy. Podobnie, wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie spowodowało zmiany istniejącej dotychczas funkcji zabudowy usługowej (hotelarskiej) ze skutkiem dla procedury planistycznej, skoro: - samo wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze nie oznacza, że projektowana zabudowa faktycznie powstanie i będzie użytkowana, doprowadzając tym samym do zmiany funkcji terenu inwestycji. Dość powiedzieć, że ustawodawca w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie przewidział sytuację, w której decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata; - z treści art. 65 u.p.z.p. nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu niepozbawione znaczenia w kontrolowanej sprawie są również okoliczności, że: – do całkowitej likwidacji (rozbiórki) substancji budowlanej obiektu (Hotelu), stanowiącej substrat materialny funkcji "hotelarskiej" na przedmiotowym terenie doszło najpewniej już po dniu uchwalenia zaskarżonego planu (skoro rozpoczęcie robót rozbiórkowych zgłoszono zaledwie 14 dni przed tym dniem); – pozwolenie na użytkowanie obecnie istniejącego budynku (zespołu budynków), który statuuje na przedmiotowym terenie nową funkcję zabudowy (mieszkaniowej wielorodzinnej), inwestor uzyskał dopiero w dniu 16 sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma ponadto regulacja art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.) – zgodnie z którą podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków – oraz fakt, że jak to zostało wykazane przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. w dacie uchwalania zaskarżonego planu (a nawet przez co najmniej rok po tej dacie) w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla przedmiotowych działek figurowały jeszcze wpisy związane z dotychczasową funkcją (zabudową) hotelową – a mianowicie: rodzaj użytku "Bi" (inne tereny zabudowane), zaś funkcja budynku: "Inne niemieszkalne" (wpisany rok zakończenia jego budowy: "1999", pokazuje wyraźnie, że chodzi o budynek Hotelu "[...]"). Sąd mając powyższe na uwadze, oraz fakt, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym: system norm o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie zakazuje uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne, od tych, które zostały przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy a w konsekwencji także w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazuje, że takie sytuacje są dopuszczalne; nie można przyjąć, że rada gminy miałaby uwzględniać w toku procedury planistycznej przyszłe zamierzenie budowlane, które nie jest objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ochrona praw nabytych wynikających z tej ostatecznej decyzji polega na tym, że w takim wypadku inwestor może realizować inwestycję określoną w decyzji nawet wtedy, gdy jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem miejscowym - uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w całości ją oddalił. Skargą kasacyjną J. A. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie przyjęcia planu Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez oddalenie skargi na plan (na podstawie art. 151 p.p.s.a.), choć zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia (na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wobec zaistnienia - w odniesieniu do zaskarżonej uchwały - istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Rozwijając powyższy zarzut wskazano, że w toku procedury planistycznej oraz poprzez przyjęcie planu [...] Rada Miasta [...] naruszyła zasady wynikające z: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu w zakresie działki [...] oraz działek [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z naruszeniem obowiązującej wówczas uchwały Rady Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2008 r., [...] w sprawie umiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 2[...] listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]", zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] ([...]) (dalej "Studium"). Naruszenia te powinien dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i na tej podstawie uwzględnić skargę; - art. 65 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie tezy o istnieniu "istniejącej funkcji ogólnomiejskiej" w postaci usług hotelarstwa w dacie uchwalenia planu na obszarze działek skarżącego, w sytuacji, gdy stosownie do wymienionych przepisów wydane dla danego terenu decyzje: o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę były ostateczne i w sposób trwały i odmienny od dawnego i nieaktualnego przeznaczenia hotelarskiego, kształtowały w jego granicach przeznaczenie w postaci zabudowy wielorodzinnej. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wyodrębnionych tekstowo i graficznie (przestrzennie), to jest to jest: § 3 pkt 3 i § 6 (całego) i w zakresie przeznaczenia jako terenów: "U" - zabudowa usługowa hotelarstwa: - działki [...], w obrębie [...] ([...]), ark. [...], stanowiącą nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą [...] będącą we współwłasności J. A. Z.; - działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie [...] ([...]), ark. [...] stanowiących nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą [...] będącą we współwłasności J. A. Z., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz A. J. Z. zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy przed Naczelny Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w [...]. W sprawie jest niesporne, że nieruchomości należące do skarżącego objęte są postanowieniami zaskarżonej uchwały. Kwestią sporną jest natomiast, czy przeznaczenie w tym planie obszaru, na którym się znajdują, nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nakładających obowiązek doprowadzenia projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając tak zakreślony zakres sprawy przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 17[...]9). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele. Będący przedmiotem sporu teren oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym symbolem U – tereny zabudowy usługowej hotelarstwa, znajduje się w strefie oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] symbolem B1 – Północna część Miasta [...] - [...], [...], na obszarze [...] – tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi, w którym utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie. Nie jest kwestią sporną, że tereny zabudowy usługowej hotelarstwa nie należą do terenów zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi, i że w tym zakresie postanowienia planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem U są niezgodne z postanowieniami Studium. Ustalenia wymagało natomiast, czy ich przeznaczenie stanowiło utrzymanie istniejących funkcji ogólnomiejskich. Zgodnie z postanowieniami Studium, funkcje usług ogólnomiejskich to funkcje usługowe o znaczeniu ogólnomiejskim, współistniejące z mieszkalnictwem, z zakresu: administracji i zarządzania, nauki, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii, kultury, kultu religijnego, wyższej użyteczności publicznej, sportu, rekreacji, turystyki, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury, itp., o lokalizacji swobodnej lub tworzące ośrodki usługowe. Niewątpliwie usługi turystyczne obejmują usługi świadczone przez hotele. Jednocześnie należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego istniały podstawy do uznania, że na spornym terenie utrzymana jest funkcja hotelarska wyznaczona przez znajdujący się na nim Hotel "[...]", czego nie zmienił ani fakt zaprzestania działalności tego hotelu w połowie lat dwutysięcznych, ani fakt jego zbycia na rzecz innego podmiotu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, pomimo powyższych okoliczności działalność hotelarska na ww. terenie w związku z istnieniem powyższego obiektu mogła być w każdej chwili przywrócona i nadal zgodnie z prawem w tym miejscu wykonywana. Natomiast realizacja planów inwestycyjnych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy, nie jest zagwarantowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 u.p.z.p. wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Z przywołanego w skardze kasacyjnej art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika też, aby rada gminy miała obowiązek dostosowania ustaleń planu do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie - przepis ten należy wykładać w ten sposób, że pomimo, iż ustalenia planu są sprzeczne z wydanym, ostatecznym pozwoleniem na budowę, inwestor ma prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z uzyskaną przed uchwaleniem planu decyzją (zob. R. Suwaj [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, publ. WKP 2023, komentarz do art. 65). W żaden sposób jednak fakt wydania przywołanych przez stronę skarżącą decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę nie świadczy o braku istnienia na spornym terenie w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały funkcji hotelarskiej a w konsekwencji o braku możliwości jej utrzymania jako istniejącej funkcji ogólnomiejskiej w ramach postanowień Studium dla terenu oznaczonego symbolem [...]. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały doszło do całkowitej rozbiórki ww. budynku hotelu. Tym samym należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż przeznaczenie w spornym planie kwestionowanych przez skarżącego terenów pod tereny zabudowy usługowej hotelarstwa (U) nie świadczy o niezgodności tych zapisów z postanowieniami obowiązującego na tym obszarze Studium. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził zatem prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i słusznie doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą jej postanowienia odpowiadają prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Nie było więc uzasadnionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie wskazanej w kasacji normy art. 147 § 1 p.p.s.a. Odnośnie natomiast przywołanego w ramach podstawy zarzutu naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu – wskazać należy, że po pierwsze przepis ten nie miał zastosowania przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały bowiem odnosi się on stricte do postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a po drugie w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono tego zarzutu. Nieprawidłowe formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez podniesienie zarzutów naruszenia przepisów, które w kontrolowanej sprawie nie miały zastosowania a tym samym ich zastosowanie nie było przedmiotem kontroli sądowej, z oczywistych względów nie może odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Przy czym podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i we własnym zakresie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać (zob. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16; z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2925/19; z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1620/22). Nie znajdując zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.