II OSK 1487/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 724/16 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz A.K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 724/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr XXI/149/12 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Gminy na rzecz skarżącej 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Skargę na ww. uchwałę Rady Gminy wniosła skarżąca zarzucając tej uchwale naruszenie: 1/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", poprzez: a/ podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada prawu, w szczególności godzi w konstytucyjne zasady równości wobec prawa, zasady poszanowania prawa własności, zasady ochrony zdrowia, zasady ochrony środowiska oraz w zasady ochrony praw nabytych obywateli, b/ wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego; 2) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez zawarcie w treści zaskarżonej uchwały sformułowań skutkujących wewnętrzną sprzecznością jej postanowień; 3) § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) przez wprowadzenie zmian w planie miejscowym, które pozostają w sprzeczności z ograniczeniami "Prognozy oddziaływania na środowisko"; 4/ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) przez podjęcie zaskarżonej uchwały o lokalizacji farmy wiatrowej, mimo że zakres szkodliwego oddziaływania hałasu związanego z jej funkcjonowaniem wchodzi w strefę zabudowy mieszkaniowej oraz podjęcie zaskarżonej uchwały bez sporządzenia podstawowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem; 5) art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r. poz. 1651 ze zm.) przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, które uwzględniałoby okoliczność, iż projekt planu może znacząco oddziaływać na obszary specjalnej ochrony: Kazimierski Park Krajobrazowy oraz Chodelski Obszar Krajobrazu Chronionego, Obszar Natura 2000; 6) rażące naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na dopuszczeniu intensywnej zabudowy na terenach leśnych, co stanowi istotne naruszenie wyżej wskazanego przepisu; 7) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego w gminie [...]; 8) § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1298) w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego sporządzenia kompletnego i ostatecznego problemowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem; 9) art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 11, art. 15, art. 16, art. 17 i art. 23 ustawy o ochronie przyrody; 10/ § 6 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez sporządzenia podstawowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem (jako jednego z warunków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), który spełniałby przesłanki określone w § 6 ww. rozporządzenia; W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, kwestionując przede wszystkim legitymację skarżącej we wniesieniu skargi oraz uznając wszelkie podniesione przez nią zarzuty za niezasadne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga okazała się zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości objętej miejscowym planem była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Miejscowy plan przewiduje także realizację elektrowni wiatrowych. W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ ograniczają jej uprawnienia wynikające z treści prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę charakter inwestycji polegającej na realizacji elektrowni wiatrowej i położenie nieruchomości skarżącej względem obszaru objętego tą inwestycją (pierwsza z farm wiatrowych, których lokalizację przewidziano w tej uchwale, miała być usytuowana na działkach o numerach: [...], tj. w odległości około 400-500 m od budynku mieszkalnego posadowionego na działce skarżącej), zasadnym było uznanie, iż z uwagi na narażenie na hałas i inne immisje oraz związane z tym pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego wywołanego zaskarżoną uchwałą. Przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Jak wskazał Sąd, projekt uchwały rady gminy o zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w sytuacji braku uchwały w sprawie zmiany studium. W dniu 29 października 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę intencyjną (uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego), następnie w dniu 24 lutego 2011 r. Wójt Gminy [...] obwieścił i ogłosił w prasie miejscowej jednocześnie o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium oraz zmiany planu miejscowego. Projekt zmiany planu był już gotowy w dniu 29 grudnia 2011 r., o czym świadczą daty na pismach, którymi Wójt zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektowanych ustaleń zmiany planu. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 9 marca 2012 r. Tymczasem uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta przez radę gminy dopiero w dniu [...] października 2012 r., a zatem już po upływie terminu na złożenie uwag do projektu zmiany planu miejscowego i niespełna miesiąc przed uchwaleniem zmiany planu. W ocenie Sądu zestawienie powyższych dat świadczy o tym, że organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w oparciu o ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium, ale ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium dopasowały do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, co jest z punktu widzenia przepisów regulujących tryb uchwalania zmiany planu niedopuszczalne. Dalej Sąd wyjaśnił, że procedura tworzenia planu wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością. Prace wykonywane pod rządami nieaktualnego studium powinny zostać rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], kwestionując to orzeczenie w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, a to: a) art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ uchwała o zmianie studium powinna zostać podjęta przed podjęciem uchwały intencyjnej, tj. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego w sytuacji, gdy żaden przepis nie ustanawia zakazu równoległego prowadzenia prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwaleniem planu miejscowego, jak również żaden obowiązujący przepis nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie manifestujące się w uznaniu, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] narusza interes prawny skarżącej pomimo braku rzeczywistego wpływu przedmiotowej uchwały na treść przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy naruszenie interesu prawnego nie może mieć charakteru ewentualnego, przyszłego - lecz konkretny i zindywidualizowany, a zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie musi negatywnie wpływać na sferę prawnomaterialną, pozbawiać konkretnych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizacji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło; c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności całej uchwały dotyczącej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że ewentualne skutki jakie wywołuje skarga wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ww. ustawy są ograniczone interesem prawnym skarżącej; d) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie tryb postępowania planistycznego został istotnie naruszony, w sytuacji gdy przyjęte ustalenia planistyczne są takie same, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, a zatem nie zachodzi przesłanka istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w oderwaniu od rzeczywistego naruszenia interesu prawnego skarżącej, co w istocie skutkowało nadaniem skardze charakteru aktu nadzorczego i jest działaniem contra legem, ponieważ utożsamia instytucję skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z instytucją rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 tej ustawy; f) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli legalności aktu prawa miejscowego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w całości wykraczając poza granice kognicji wytyczone przez dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; g) art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic kontroli legalności procedury planistycznej i uznanie, że istotnym naruszeniem jej trybu były terminy podejmowanych czynności technicznych - terminy sporządzenia projektów uchwał, nie zaś czynności mające znaczenie prawne, co wykracza poza zakres badania legalności postępowania planistycznego; h) art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w zaniechaniu wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji na czym miało polegać naruszenie interesu prawnego skarżącej przedmiotową uchwałą Rady Gminy [...] i jakie uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości doznały ograniczeń w wyniku uchwalenia rzeczonego aktu prawa miejscowego; i) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw objęcia skutkiem nieważności całej badanej uchwały, jak również niewyjaśnienie podstaw, na których Sąd pierwszej instancji oparł stwierdzenie, że "przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" co warunkuje uznanie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu; j) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego skutkującą błędnym ustaleniem, że posadowienie farmy wiatrowej w odległości ok. 400-500 m od nieruchomości skarżącej wpłynie na pogorszenie warunków korzystania z tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna w sformułowanych zarzutach na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. koncentruje się w istocie na dwóch zasadniczych kwestiach, a to, iż wadliwie oceniono naruszenie interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do kwestionowanej uchwały jak i błędnie uznano, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie nieważności całego planu, choć ewentualne skutki jakie wywołuje skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są ograniczone interesem prawnym skarżącej. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego podkreślić na wstępie należy, iż skarga wniesiona w tej sprawie przez A.K. do Sądu pierwszej instancji oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać więc należy, że w ww. trybie art. 101 podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy, s. 136 i n.), jak i w orzecznictwie (zob. np. wyr. NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni i realny. Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że oceniając legitymację procesową A.K., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Tym samym A.K. posiadała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę. Z akt sprawy wynika, że A.K. jest właścicielem wspólnie z mężem działki o nr [...] położonej w [...] gmina [...] zabudowanej domem jednorodzinnym. Działka ta objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i posiada oznaczenie na mapie [...] (teren zabudowy zagrodowej) i znajdują się w odległości ok. 400 - 500 m od uchwalonej tym planem elektrowni wiatrowej wraz z urządzeniami i obiektami obsługującymi. Kwestia tej odległości nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowych nie stanowi wartości precyzyjnej, i nie jest obiektywnie możliwe aby zasięg oddziaływania planowanych elektrowni wiatrowych był wyznaczony co do metra. Dlatego też biorąc pod uwagę, że w niniejszym postępowaniu brak jest możliwości precyzyjnego określenia zasięgu oddziaływania elektrowni wiatrowej, jak również okoliczność, iż działka skarżącej znajdują się w bardzo bliskiej odległości od farm wiatrowych, a z uwagi na narażenie na hałas i inne immisje związane z tym przedsięwzięciem oraz związane z tym pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości na której usytuowany jest budynek mieszkalny uznać należało, że miała ona interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały Ponadto, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie interes prawny A.K. chroniony jest przepisem art. 140 k.c. i art. 144 k.c., jak też art. 21 i 64 Konstytucji RP dotyczącym ochrony praw własności i innych prawa rzeczowych. Mając powyższe rozważania na uwadze nie można skutecznie podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (oznaczony w petitum jako zarzut I lit. b). Nie są również trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w petitum skargi kasacyjnej pod pozycją I lit. a, lit. c i lit. d. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami u.p.z.p. W normie art. 28 ust. 1 tej ustawy na dzień uchwalania spornego planu przyjęto, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/1; dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienie przyczyn z jakich Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę w całości znalazło się w motywach zaskarżonego wyroku, a istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tam opisane wskazuje jednoznacznie, iż w okolicznościach tej sprawy konieczne było stwierdzenie nieważności całego planu, a nie jego część, jak sugeruje skarżąca kasacyjnie Gmina. Nie jest sporne w tej sprawie, iż niemalże równocześnie uchwalano zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i procedowano zmiany w studium, które miały doprowadzić do braku naruszeń planu ze studium. W tej sprawie w dniu [...] października 2010 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę intencyjną (uchwałę nr [...]) w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego, podobnie jak i uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]) o czym w dniu [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy [...] obwieścił i ogłosił w prasie miejscowej – patrz: [...] z ww. daty. Projekt zmiany planu był już gotowy w dniu 29 grudnia 2011 r., o czym świadczą daty na pismach, którymi wójt zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektowanych ustaleń zmiany planu. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 9 marca 2012 r. Natomiast uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta przez radę gminy dopiero w dniu [...] października 2012 r., a zatem już po upływie terminu na złożenie uwag do projektu zmiany planu miejscowego i niespełna miesiąc przed uchwaleniem zmiany planu (a plan uchwalono [...] listopada 2012 r. - przypomnienie Sądu). Zestawienie powyższych dat, jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, świadczy o tym, że organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w oparciu o ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium, ale ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium dopasowały do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. W świetle orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny należy przyjąć, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 423/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 818/12). Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, bowiem ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Z kolei, plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie może naruszać ustaleń studium. Powyższe pozwala uznać, iż studium powinno poprzedzać sporządzanie i uchwalanie planu miejscowego. Przepis art. 14 ust. 5 cyt. u.p.z.p. stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż kluczowym elementem jest wzajemna relacja studium i planu miejscowego w kontekście celów jakim każde z tych opracowań służy. Pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia planu miejscowego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej wskazano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego ( w tej sprawie zmiany studium i zmiany planu), nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura tworzenia planu miejscowego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia plan miejscowego dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a zgodnie z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Organy gminy działające w tym wypadku jako prawodawca lokalny zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Prace nad planem miejscowym mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nie budzi wątpliwości, iż tryb postępowania to ciąg działań właściwych organów, w różnych formach, które zostały uporządkowane według kolejności wyznaczonej przepisami prawa. Uporządkowanie w przepisach prawa kolejności ciągu działań ma tę konsekwencję prawną, że każde działanie ma określone miejsce w ciągu działań, a naruszenie tak uporządkowanego ciągu działań stanowi naruszenie trybu postępowania. Istotne znaczenie w tym ciągu działań zajmuje badanie zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu tej uchwały w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Zatem podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Powołane przepisy nasuwają oczywisty wniosek, że dla zachowania wspomnianego ciągu czynności niezbędnym jest uprzednie uchwalenie samego studium. Skoro w studium określa się politykę przestrzenną gminy, także jej zmiana wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyrokach z dnia: 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 717/14, 30 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2578/12, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 tej ustawy, gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 ustawy). Nie jest sporne, w okolicznościach tej sprawy, że kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Reasumując, należy stwierdzić, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem przedmiotowego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miały miejsce i odnosiły się w istocie do projektu zmiany studium, a nie do samego studium w przedstawionym wyżej rozumieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w tej sprawie jednocześnie rozpoczęto procedurę zmiany studium i miejscowego planu, to w pierwszej kolejności niezbędna była zmiana studium, a dopiero po wejściu w życie studium, należało dalej procedować zmianę miejscowego planu tj. przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne, zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Z powyższych rozważań wynika, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, miały miejsce i odnosiły się do projektu zmiany studium, gdyż ten był uchwalony dopiero na krótko przed uchwaleniem planu, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i naruszenie zasad sporządzania tego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasady sporządzania planu wiążą się kwestią merytoryczną, związaną ze sporządzaniem aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) jak i zawartych w niej ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zaś zasad sporządzania planu w tej sprawie, z uwagi na stan prawny w 2012 r. kiedy uchwalano sporny plan, nie wiązało się z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Wystarczyło więc niekwalifikowane naruszenie w tym zakresie, co także miało miejsce w opisanych wyżej okolicznościach. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podobnie jak i zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. Powyższe rozważania wskazują, iż prawidłowo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na wagę podniesionych naruszeń prawa w odniesieniu do kwestionowanej uchwały, Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Chybione są jednocześnie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy w tej sprawie nie doszło do przekroczenia granic kontroli legalności aktu prawa miejscowego przez Sąd pierwszej instancji. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wywiązał się należycie z obowiązku przeprowadzenia właściwej kontroli legalności spornego aktu prawa miejscowego Rady Gminy [...]. Prawidłowo ocenił na podstawie przedstawionych akt sprawy stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i w oparciu o przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej kwestionowaną uchwałą, o czym już wyżej sygnalizowano jak też, że dostrzeżono z urzędu w badanej sprawie takie naruszenie prawa co skutkowało potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie (zarzut sformułowany w pkt II lit. h), podobnie jak i zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako pkt II lit. i dot. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Generalnie więc zarzuty te odnoszą się do niewłaściwego, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, sporządzenia motywów kwestionowanego wyroku. Z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 502/17). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi zaskarżony wyrok nie narusza regulacji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu stanowiącym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uzasadnienie tego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji we właściwy sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia, podnosząc, że uwzględnia skargę bo pozwala na to przepis art. 134 p.p.s.a. To z urzędu Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę naruszenia prawa, które nie zostały podniesione w skardze. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Gminę, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Generalnie wszystkie podniesione zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skoro skarga kasacyjna była całkowicie nieusprawiedliwiona, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono ją, co orzeczono w pkt I wyroku. W punkcie II wyroku zaś orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego, co znajduje swoje oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.