II SA/Lu 724/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [..] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [..], nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy; II. zasądza od Gminy na rzecz A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...] r., poz. [...]), żądając stwierdzenia jej nieważności i zarzucając: 1) naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez: a/ podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada prawu, w szczególności godzi w konstytucyjne zasady równości wobec prawa, zasady poszanowania prawa własności, zasady ochrony zdrowia, zasady ochrony środowiska oraz w zasady ochrony praw nabytych obywateli, b/ wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez, ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego; 2) naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez zawarcie w treści zaskarżonej uchwały sformułowań skutkujących wewnętrzną sprzecznością jej postanowień; 3) naruszenie § 10 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) przez wprowadzenie zmian w planie miejscowym, które pozostają w sprzeczności z ograniczeniami "Prognozy oddziaływania na środowisko"; 4) naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) przez podjęcie zaskarżonej uchwały o lokalizacji farmy wiatrowej, mimo że zakres szkodliwego oddziaływania hałasu związanego z jej funkcjonowaniem wchodzi w strefę zabudowy mieszkaniowej oraz podjęcie zaskarżonej uchwały bez sporządzenia podstawowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem; 5) naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, które uwzględniałoby okoliczność, iż projekt planu może znacząco oddziaływać na obszary specjalnej ochrony: K. P. K. oraz C. Obszar Krajobrazu Chronionego, Obszar Natura 2000; 6) rażące naruszenie art 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na dopuszczeniu intensywnej zabudowy na terenach leśnych, co stanowi istotne naruszenie wyżej wskazanego przepisu; 7) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego w gminie K.; 8) naruszenie § 10 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych w związku z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego sporządzenia kompletnego i ostatecznego problemowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem; 9) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 11, art. 15, art. 16, art. 17 i art. 23 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, kwestionując przede wszystkim legitymację skarżącej we wniesieniu skargi oraz uznając wszelkie podniesione przez nią zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jednak z innej przyczyny niż wskazane w jej treści. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu bierze pod uwagę wszelkie dostrzeżone w badanej sprawie naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy podnieść, że A. K. była legitymowana do zaskarżenia uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2002r. Zaskarżona uchwała przewiduje m. in. lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami i obiektami obsługującymi na obszarach oznaczonych symbolami: 1EW, 2EW, 3EW, 4EW. A. K. jest właścicielką nieruchomości położonej w K. D. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej numerem [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Działka nr [...] została objęta zaskarżoną uchwałą i znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2RM (tereny zabudowy zagrodowej) z możliwością realizacji budynków mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich, garażowych oraz budowali rolniczych (§ 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie planu miejscowego (zmiany planu) są przepisy o ochronie prawa własności i innych praw rzeczowych, zawarte głównie w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Uchwalając plan miejscowy, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym interesem publicznym. Jako że prawo własności działki objętej planem (zmianą planu) zawsze doznaje ograniczeń w związku z uchwaleniem planu, jej właściciel – powołując się na naruszenie interesu prawnego uchwałą w sprawie planu – może poprzestać na potwierdzeniu tytułu prawnego do tej działki i postawieniu zarzutów wobec rozwiązań planu, które uważa za niekorzystne dla siebie (tak m. in. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008). Niewątpliwie ustalenia zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ ograniczają jej uprawnienia wynikające z treści prawa własności nieruchomości. Ponadto, biorąc pod uwagę charakter inwestycji polegającej na realizacji elektrowni wiatrowej i położenie nieruchomości skarżącej względem obszaru objętego tą inwestycją (pierwsza z farm wiatrowych, których lokalizację przewidziano w tej uchwale, miała być usytuowana na działkach o numerach: [...], tj. w odległości około 400-500 m od budynku mieszkalnego posadowionego na działce skarżącej), zasadnym było uznanie, iż z uwagi na narażenie na hałas i inne immisje oraz związane z tym pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego wywołanego zaskarżoną uchwałą. Podnieść również należy, że sądy administracyjne zgodnie uznają, że legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego nie pozbawia nawet fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym uchwałą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (tak m. in. wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09 oraz wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09). Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały, wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o ile naruszenie prawa jest istotne, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. Lex specialis wobec powyższej regulacji stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu; 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu miejscowego (zmiany planu) to sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Dla ustalenia przesłanki istotności naruszenia trybu decydujące znaczenie ma wpływ tego naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009, wyrok NSA z 5 października 2011 r., II OSK 1435/11). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma treść art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p., zgodnie z którymi w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium), którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dopełnienie powyższych regulacji stanowią przepisy ustawy regulujące tryb uchwalania planu miejscowego, tj. art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl pierwszego z nich, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt, (burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Z kolei, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Stosownie natomiast do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zarówno wykładnia językowa, jak cel powyższych norm prawnych prowadzą do konkluzji, że uchwała o uchwaleniu (o zmianie) studium musi zostać podjęta już przed podjęciem tzw. uchwały intencyjnej, tj. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego). Wymóg spójności planu miejscowego z ustaleniami studium nie sprowadza się jedynie do tego, aby zachować odstęp czasowy między uchwaleniem studium a uchwaleniem planu, lecz aby zagwarantować faktyczną zgodność planu miejscowego ze studium i umożliwić obywatelom ochronę ich praw podmiotowych w procedurze uchwalania tego planu. Celu tego nie można osiągnąć przez swoiste "zaadaptowanie" uchwały w sprawie zmiany studium dla potrzeb zmiany uchwały w przedmiocie planu miejscowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W dniu [...] października 2010 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę intencyjną (uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego), następnie w dniu [...] lutego 2011 r. wójt Gminy K. obwieścił i ogłosił w prasie miejscowej jednocześnie o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium oraz zmiany planu miejscowego. Projekt zmiany planu był już gotowy w dniu [...] grudnia 2011 r., o czym świadczą daty na pismach, którymi wójt zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektowanych ustaleń zmiany planu. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu [...] marca 2012 r. Tymczasem uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta przez radę gminy dopiero w dniu [...] października 2012 r., a zatem już po upływie terminu na złożenie uwag do projektu zmiany planu miejscowego i niespełna miesiąc przed uchwaleniem zmiany planu. Zestawienie powyższych dat świadczy o tym, że organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w oparciu o ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium, ale ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium dopasowały do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, co jest z punktu widzenia wyżej powołanych przepisów regulujących tryb uchwalania zmiany planu niedopuszczalne. Trudno uznać za prawidłową kolejność, w której projekt planu zostaje sporządzony, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium. Procedura tworzenia planu wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością. Prace wykonywane pod rządami nieaktualnego studium powinny zostać rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. W systemie planowania przestrzennego ustawodawca przewidział tylko jedną sytuację, w której dopuszczalne jest jednoczesne wszczęcie procesu uchwalania studium oraz planu miejscowego. Mowa tu o art. 20 ust. 3 w ustawie z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm.; dalej jako: u.r.), który dopuszcza jednoczesne prowadzenie postępowania w sprawie zmiany studium oraz w sprawie uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potrzeby procesu rewitalizacji, z tym, że i w tym przypadku uchwalenie zmiany studium musi nastąpić przed wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego albo jego zmiany. Ustalenie zatem, że projekt uchwały rady gminy o zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w sytuacji braku uchwały w sprawie zmiany studium, wskazuje na istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości. Bezsporne jest, że wójt Gminy K. na etapie opracowania projektu zaskarżonej uchwały nie dysponował uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co bezspornie w sposób istotny narusza dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p., obligującego wójta do sporządza tego projektu zgodnie z zapisami studium. Nie ulega wątpliwości, że podniesione wyżej istotne naruszenie trybu procedury planistycznej powoduje nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w całości z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej. W tym stanie rzeczy zbędna jest ocena podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących poszczególnych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale. Ewentualne ich uwzględnienie nie mogłoby bowiem wywołać skutku dalej idącego niż wynikający ze stwierdzonego z urzędu przez sąd istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Mając na uwadze wskazany powyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził jej nieważność. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.