II OSK 591/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Anna Żak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.W., R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 573/08 w sprawie ze skargi R.W. i R.W. na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądza od Gminy Lubicz na rzecz R.W. i R.W. solidarnie kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 573/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. W. i R. W. na uchwałę nr XIX/179/08 Rady Gminy Lubicz z dnia 19 marca 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Krobia i Mierzynek gmina Lubicz. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podał, że skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lubicz, co spowodowało objęcie planem tylko części wsi Mierzynek, bez uwzględnienia w nim istniejącej fermy drobiu skarżących, kopalni żwiru i tartaku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga podlegała oddaleniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżących legitymacji skargowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że negatywne następstwa w sferze prawnej skarżących nie miały miejsca, bowiem kwestionowana uchwała nie zawiera norm odnoszących się do skarżących, nie wpływa na ich indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje jej i nie ogranicza, w żaden sposób nie ingeruje w osobistą sferę prawną skarżących. Zaskarżona uchwała obejmuje teren, co do którego skarżącym nie przysługują uprawnienia właścicielskie ani też nie mają do tego terenu żadnych innych praw. Od powyższego wyroku R. W. i R. W. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi R. W. na uchwałę nr XIX/179/08 Rady Gminy Lubicz z dnia 19 marca 2008 r. w całości, oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), poprzez wadliwe przyjęcie, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżących legitymacji skargowej, mimo iż w sprawie niniejszej takową legitymację skarżący posiadają. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że Gmina Lubicz zaskarżonym planem "nie stwarza im najlepszych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej". Tym samym naruszony został art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) oraz art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Lubicz w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy narusza normę prawną wyrażoną w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności plan jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz obejmującym obszar całej wsi; natomiast plan obejmuje tylko część wsi Mierzynek. Naruszone zostały więc przepisy art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 14 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym, plan w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że brak odrębnej uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. Gmina Lubicz złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia tych wszystkich przepisów, których Sąd ten nie stosował i stosować nie mógł w sytuacji gdy przyjął, że interes prawny skarżących nie został naruszony kwestionowanym planem miejscowym. Podzielić natomiast trzeba zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż już fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wykluczał możliwość jego skarżenia. Nie można przecież, w świetle przywołanej w skardze kasacyjnej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zasadnie twierdzić, że sam ten fakt przesądza, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony, gdy jego nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu. Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Jeżeli tak to trzeba podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przywołanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do oceny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących, rezygnując z poglądu, że położenie nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku (bez wyjątku) oznacza brak naruszenia interesu prawnego, skutkując a priori oddaleniem skargi. W konsekwencji, jeżeli Sąd doszedłby do przekonania, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżących został naruszony będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu, w tym oceny czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określonych władztwem planistycznym. I dopiero wówczas gdyby fakt taki miał miejsce Sąd miałby obowiązek uwzględnić skargę. Jak bowiem słusznie zauważa się w zaskarżonym wyroku obowiązek uwzględnienia skargi postaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisów prawa. Powyższe orzeczono na podstawie art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.