II SA/Bd 573/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008r. przy udziale asesora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi R. W. i R. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Gminy w L. w dniu [...], na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. i M., gmina L.(- zwanego dalej m.p.z.p.). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli R. W. oraz R. W. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L., co spowodowało objęciem planem tylko części wsi Mierzynek, bez uwzględnienia w nim istniejącej fermy drobiu, kopalni żwiru i tartaku. W uzasadnieniu skarżący powołali się na to, że na etapie uzgodnień wnosili uwagi do planu, jednak organ planistyczny nie uwzględnił ich, gdyż istniejąca ferma drobiu, kopalnia żwiru i tartak nie są objęte planem. Według oświadczenia skarżących zawartego w skardze pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. pełnomocnik ich, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. z uwagi na bezczynność organu wezwali jednak bezskutecznie organ o rozszerzenie planu zagospodarowania przestrzennego o część wsi K. i M., o teren należący do ich fermy drobiu w M\. Zdaniem skarżących nie ujęcie w m.p.z.p. wymienionych wyżej obiektów jest dla skarżących krzywdzące i narusza tym samym interes prawny. Tereny na których zlokalizowane są powyższe obiekty przylega bezpośrednio do przyjętego m.p.z.p. Tereny te mają duży wpływ na środowisko. Dodali również, że plan ten może w przyszłości uniemożliwić rozwój istniejącej fermy drobiu, co w ich przekonaniu stanowi naruszenie swobody działalności gospodarczej. Uważają, że istniejące obiekty powinny mieć pierwszeństwo przed obiektami, które mają powstać w przyszłości. Plan powinien uwzględniać strefę ochronną dla istniejącej fermy. W ocenie skarżących doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, co skutkuje nieważnością uchwały. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że w jego ocenie skarga została wniesiona przez osoby, które nie posiadają legitymacji skargowej, gdyż nie wykazały istnienia naruszenia swojego interesu prawnego. Organ na poparcie zajętego stanowiska przywołał poglądy doktryny oraz szereg orzecznictwa sądów administracyjnych w tym wyrok sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2. Z ostrożności procesowej organ dodał, że m.p.z.p. został sporządzony dla tej części wsi Mierzynek, dla której obowiązek jego sporządzenia wynika wprost z ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, a więc dla obszaru zurbanizowanego. Działka skarżących położona jest poza granicami obowiązywania m.p.z.p. części wsi M. i K. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2008 r., odnosząc się do odpowiedzi Gminy L. na skargę, skarżący jako nieuzasadnione określa kwestionowanie jego legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, twierdząc, że spełnia wszelkie wymogi określone przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności zaś posiada interes prawny. Naruszenie tego interesu upatruje skarżący w niepodjęciu przez organ czynności zmierzających objęcia uchwałą terenu, na którym zlokalizowana jest ferma. Na żądanie skarżących udział w rozpoznawanej sprawie zgłosił asesor Prokuratury Rejonowej T.–W., który wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżących legitymacji skargowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Natomiast w świetle przytoczonego przepisu sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). W ocenie Sądu skarżący nie są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawa skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby uchwała w chwili jej zaskarżenia, w niniejszej sprawie naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Nieruchomość skarżących nie jest położona na terenie objętym sporną uchwałą, to jest na obszarze, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżących. Zastosowanie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi znajduje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm., - zwanej dalej u.s.g.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem, według treści przytoczonego wyżej przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należało wykazać, że podjęta uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących powodując, że ich sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały zmieniona, uszczuplona, zmodyfikowana, wskazując konkretną normę prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny wywodzi. Natomiast skarżący jedynie powołują się na swój interes prawny nie wskazując, z jakiej normy prawa materialnego, kształtującego jego osobistą sytuację, interes ten wywodzą. W orzecznictwie sądowodministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero naruszenie (bezpośrednie i realne) interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Baza orzeczeń LEX nr 194894 i nr 192482). Art. 101 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek badania legitymacji skargowej. Tę legitymację wyznacza zaś niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołujące negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. W ocenie Sądu, negatywne następstwa w sferze prawnej skarżących nie miały miejsca, bowiem kwestionowana uchwała nie zawiera norm odnoszących się do skarżącego, nie wpływa na jego indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje jej i nie ogranicza, w żaden sposób nie ingeruje w osobistą sferę prawną skarżącego. Jest w niniejszej sprawie niesporne, że zakreślając granice obszaru objętego projektem planu, zaskarżona uchwała obejmuje teren, co do którego skarżącemu nie przysługują uprawnienia właścicielskie ani też nie ma do tego terenu żadnych innych praw. Skarżący posiada prawo własności do nieruchomości usytuowanej poza terenem, który został objęty uchwałą w sprawie m.p.z.p. Również z tej przyczyny przedmiotowa uchwała nie reguluje sytuacji prawnej skarżącego. Podkreślenia wymaga przy tym fakultatywność planowania miejscowego (poza obszarem regulowanym przepisami szczególnymi, nakładającymi obowiązek sporządzenia planu), co oznacza zarówno uprawnienie do odstąpienia od czynności planistycznych, jak i uprawnienie do wszczęcia procedury i określenia obszaru objętego planem (zmianą planu), bowiem inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzenia planu (zmiany planu) należy do organów gminy, które nie są w tym zakresie związane wnioskami członków wspólnoty samorządowej. Tym samym żądania strony co do objęcia zamierzeniem planistycznym innych terenów niż określone w zaskarżonej uchwale nie mają znaczenia prawnego, nie mogą zatem stanowić o istnieniu interesu prawnego, a w konsekwencji o jego naruszeniu. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/2503/01, Baza orzeczeń LEX nr 81964, także postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08 ). Takie zaś działanie skarżącego, w ocenie Sądu, które z założenia ma stanowić obronę interesu ogólnego, społecznego, jak to wynika z treści skargi oraz pisma ją uzupełniającego, jest przejawem najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1053), podjęty na skutek skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał orzekł o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP. Jak wynika z komunikatu prasowego po rozprawie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przyjęta przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że chodzi o indywidualną sprawę, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie postulowanej przez skarżących interpretacji, iż interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrole legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Sąd dochodząc do wniosku, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej oddala skargę, nie wypowiadając się merytorycznie na temat zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wymienionymi w skardze, zaskarżonego aktu. Linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie legitymacji skargowej skarżących w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest utrwalona i jednolita. Zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości jest interesem faktycznym i nie daje legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 943/06-LEX nr 356449 stwierdzono, że "Jeżeli skarżąca nie wykazała, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny) - nie może skutecznie wnieść skargi do Sądu Administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1627/06 - LEX nr 315977 stwierdzono, że "Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżących i są wyrazem samodzielności planistycznej gminy, wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.