II SA/Go 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L.J., J.J., D.J., Ł.J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XL/237/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obrębach: [...] I. stwierdza nieważność § 47 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 8 do tej uchwały w części dotyczącej szerokości pasa terenu przeznaczonego pod drogę dojazdową (KD), przylegającą do jeziora, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących L.J., J.J., D.J. i Ł.J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu [...] września 2010r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XL/237/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obrębach: [...]. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 11 pod poz. 283 i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia czyli 3 marca 2011r. Pismami z dnia [...] lipca 2011r. współwłaściciele działki położonej w obrębie geodezyjnym [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] – L.J., J.J., D.J. oraz Ł.J. (nadto właściciel działki o nr [...]) wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § 47 tejże uchwały, na mocy którego "wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku plany symbolem "KD" – drogi publicznej dojazdowe, dla których: 1) ustala się następujące warunki: a) dla projektowanych dróg szerokości min. 10,0m w liniach rozgraniczających, b) ulica jednojezdniowa o szerokości min. 5,0m; 2) dopuszcza się realizację: a) jednostronnych, wydzielonych ciągów pieszych, b) zwężenia szerokości dróg do min. 8,0m, c) zachowanie istniejącej szerokości dróg na terenach zainwestowanych, d) wydzielonych ścieżek rowerowych, e) zatok parkingowych wzdłuż jezdni." Wzywający domagali się doprecyzowania przez Radę Gminy treści ww. § 47 uchwały przez wskazanie maksymalnych parametrów drogi dojazdowej, jak również dokonania zmiany rysunku załącznika nr 8 do uchwały w części dotyczącej szerokości pasa terenu przeznaczonego pod tę drogę, z uwzględnieniem przesłanki niezbędności ingerowania w prawo własności. Rada Gminy pozostawiła wezwania bez odpowiedzi. 2. Wobec powyższego L.J., J.J., D.J. oraz Ł.J. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2010r. nr XL/237/10, w części obejmującej § 47 oraz załącznik nr 8 w zakresie dotyczącym szerokości pasa terenu przeznaczonego pod drogę dojazdową, zarzucając tejże uchwale naruszenie interesu prawnego skarżących oraz zasad sporządzania planu miejscowego, to jest : 1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) w związku z art. 2, art. 21, art. 22, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości, 2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2012 poz. 647), przez nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagań istniejącego już ładu przestrzennego oraz nieuwzględnienie prawa własności, 3) art. 15 ust. 3 pkt. 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak precyzyjnego określenia granic terenu inwestycji celu publicznego, 4) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez naruszenie wymienionych w art. 1 ustawy oraz art. 15 ust. 3 pkt 4a zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazali, że szerokość terenu przeznaczonego pod drogę dojazdową KD w przestrzeni działek o nr [...] obejmuje tereny będące ich własnością i określa je na poziomie nadmiernej i nieuzasadnionej interesem publicznym ingerencji w prawo własności. Zdaniem skarżących Rada Gminy w treści uchwały nie określiła granic terenu inwestycji, a oznaczony w załączniku graficznym pas gruntów przeznaczony pod drogę publiczną jest dużo szerszy, niż uzasadnia to konieczność realizacji interesu publicznego. Treść przepisu § 47 uchwały określa jedynie minimalną szerokość drogi dojazdowej, nie określając jej szerokości maksymalnej. Droga ta ma uzyskać status drogi publicznej i jako taka jest inwestycją celu publicznego. Skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest zatem obligatoryjnym elementem tego planu. W ocenie wnoszących skargę obowiązek precyzyjnego określenia granic inwestycji celu publicznego uzasadnia fakt, że treścią tak zredagowanego przepisu Rada Gminy ingeruje w prawo własności nieruchomości przysługujące wnoszącym skargę, a wskazując jedynie minimalne parametry szerokości drogi dojazdowej nie określa precyzyjnie maksymalnych rozmiarów tej ingerencji, co stawia wnoszących skargę w sytuacji permanentnej niepewności prawnej. Ingerencja taka stanowi ograniczenie prawa własności i dlatego powinna być uzasadniona i określona precyzyjnie, co jest potwierdzone przepisami prawa, a także stanowiskiem doktryny i orzecznictwa. Ponadto z załącznika graficznego nr 8 do ustawy wynika, że oznaczone na mapie parametry terenu przeznaczonego pod drogę dojazdową nie uwzględniają dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz istniejącego stanu faktycznego. Z uwagi na powyższe L.J., J.J., D.J. oraz Ł.J. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr XL/237/10 z dnia [...] września 2010r. w zaskarżanej części oraz o zasądzenie od Rady Gminy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że w uchwale wskazane zostały minimalne szerokości stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przy opracowaniu planu miejscowego organ wykonawczy Gminy kierował się ochroną interesu publicznego, a także własnego interesu prawnego reprezentując właściciela gruntów gminnych, wyznaczając drogę publiczną oznaczoną symbolem KD o szerokości minimalnej wynikającej z parametrów określonych w tymże rozporządzeniu. Uwzględniono przy tym konieczność realizacji zadań publicznych, a także stworzenia warunków obsługi komunikacyjnej, możliwości budowy infrastruktury technicznej dla terenów zabudowanych o funkcjach usługowo-mieszkaniowych oraz warunków dostępności i ochrony publicznych terenów wód otwartego jeziora Miejskiego. Rada wskazała, że obecnie obsługa komunikacyjna, w tym dojazdy na tyły posesji, do garaży, usług i funkcji letniskowych odbywa się ciągiem spacerowym wyznaczonym wokół jeziora, który choć nie posiada parametrów drogi publicznej to faktycznie pełni taką funkcję. Na terenach zabudowanych od strony jeziora wprowadzono ograniczenia zabudowy poprzez wyznaczenie terenów publicznych - komunikacyjnych oraz linii zabudowy na terenach przylegających do drogi, a oznaczonych symbolem UM, które stanowią przestrzeń wolną od zabudowy kubaturowej w odległości 20,0m od granicy z działką jeziora Miejskiego. Zamierzeniem planu miejscowego było doprowadzenie do zrównoważenia interesu prywatnego i publicznego poprzez wydzielenie terenu na którym nie może być realizowana zabudowa ze względu na warunki ochrony prawnej terenu objętego Parkiem Krajobrazowym, bowiem wokół jezior, w obszarach zabudowy ustanowiono obowiązek pozostawienia 20,0m od linii brzegowej pasa zakrzewień i zadrzewień tworząc tzw. naturalną strefę buforową. Teren ten przeznaczono pod drogę publiczną także ze względu na niezbędną rozbudowę infrastruktury technicznej, co łączy się z odpłatnym przejęciem terenów na realizację celów publicznych gminy Organ podkreślił również, że skarżący nie skorzystali z możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie poprzez składanie uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, że organ nadzoru – Wojewoda nie zakwestionował zapisów zaskarżonej uchwały i stanowi ona obowiązujące prawo. 4. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dnia [...] września 2010r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XL/234/10 w sprawie zmiany nr 1 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Uchwały w sprawie zmiany studium oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obrębach: [...] oraz były objęte tym samym porządkiem obrad i zostały podjęte na tej samej sesji. Uchwała w sprawie zmiany studium obejmowała teren (działki) objęte zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Takie wezwanie skarżący złożyli w dniu 3 lipca 2012 r. (wpływ wezwania do organu w dniu 10 lipca 2012 r.). Wobec braku odpowiedzi organu w dniu 6 września 2012 r. (data wpływu do organu 10 września 2012 r.) wnieśli skargę do sądu. W tej sytuacji należało przyjąć, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 3/2007, poz. 60). 6. Jeśli chodzi o przesłankę interesu prawnego skarżących należy mieć na wglądzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie wskazuje się, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym sądy administracyjne, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r., IV SA 346/93, ONSA 3/1996, poz. 125; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006r., II OSK 407/06, Lex nr 265695). Z drugiej strony każda ingerencja planu w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ustawy w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 42-43) W niniejszej sprawie kwestia interesu prawnego skarżących nie budzi wątpliwości i nie jest też między stronami sporna. Mianowicie zmiany dokonane w planie dotyczące drogi dojazdowej przylegającej do jeziora, oznaczonej symbolem KD, określonej w § 47 uchwały i jej załączniku nr 8, sprowadzające się do poszerzenia istniejącej już drogi w sposób bezpośredni ingerowały w prawo własności nieruchomości skarżących, to jest działki nr [...], stanowiących współwłasność wszystkich skarżących oraz działki nr [...], stanowiącej własność Ł.J., zmieniając przeznaczenie części tych nieruchomości. 7. Rozpoznając skargę należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Już z tego unormowania wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie: studium – art. 9 i nast. oraz planu – art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak o kolejności realizacji wskazanych etapów procedury planistycznej przesądza przede wszystkim porównanie ich funkcji i celów. Mianowicie studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustalającym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy lub chronione. Natomiast plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i musi być zgodny ze studium. Rozważaną kolejność wyznacza także art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy stwierdzający, ze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nadto, zgodnie z art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Również art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie wyklucza to sytuacji, że do pewnego momentu czasowego prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prace te dotyczą jednak projektów. Momentem, od którego można mówić o studium jest jednak podjęcie uchwały w tym przedmiocie (art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden obowiązkowych elementów trybu sporządzania studium. Stąd nie można mieć wątpliwości, że uchwała w sprawie studium stanowi pierwszy i autonomiczny etap realizacji procedury planistycznej przez organ gminy, określający zasady i wytyczający kierunki zagospodarowania gminy, które mają być zachowane i konkretyzowane w planie i nie może być sytuowana na tym samym etapie, co uchwała w sprawie planu. Dlatego równoczesne (na tej samej sesji rady gminy) podjęcie uchwał w przedmiocie studium i opartego na nim planu miejscowego (dotyczy to również zmian tych aktów) stanowi istotne naruszenie zasad i trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 8. Za tak restryktywnym stanowiskiem przemawiają nie tylko przeprowadzona wyżej wykładnia przepisów statuujących normatywną kolejność procedury planistycznej, lecz również odrębność funkcji i celów studium i planu. Uchwalenie zmiany studium na tej samej sesji, na której dochodzi do zmiany planu czyni pierwszy etap procedury planistycznej fikcją, pozbawioną znaczenia prawnego. Przeczy to jej rzeczywistej funkcji i randze jaką nadaje jej ustawa wyraźnie wyodrębniając jej cele, funkcje, tryb uchwalania oraz tryb kontroli przez organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Dodać należy, że pogląd ten zdecydowanie przeważa w judykaturze, por. wyroki: NSA z dnia z 13 stycznia 2010r., II OSK 1805/09; 9 lutego 20011r., II OSK 2374/10; 23 marca 2011r., II OSK 2544/10; 25 listopada 2011r., II OSK 1974/11; 22 grudnia 2011r., II OSK 2101/11 oraz wyroki WSA w Gdańsku z 25 marca 2009r., II SA/Gd 205/08 i 21 kwietnia 2011r., II Sa/Gd 171/11; WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2010r., II SA/Ol 418/10, WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2011r., II SA/Gl 488/10; WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 października 2011r., II SA/Go 465/10 i WSA we Wrocławiu z 11 października 2012r., II SA/Wr 169/12, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA. 9. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że obie uchwały zostały podjęte na tej samej sesji zgodnie z porządkiem obrad. Z akt administracyjnych wynika, że uchwała w przedmiocie zmiany studium została podjęta "formalnie" w celu dostosowania studium do projektu uchwały planistycznej. Dotyczyło to również terenu objętego skargą. W konsekwencji uchybienia te istotnie naruszyły zasady i tryb sporządzania planu prowadząc do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (punkt I sentencji wyroku). Jeśli zaś chodzi o zakres stwierdzenia nieważności aktu, to choć sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi w niej podstawami prawnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to zakres jego kontroli wyznaczają granice sprawy. Mając na względzie wyznaczony interesem prawnym skarżących i określony przez nich w skardze przedmiot sprawy administracyjnej oraz zakres i skutki obowiązywania planu miejscowego niniejszy skład orzekający opowiedział się za poglądem, że granice sprawy w niniejszej sprawie wyznaczyła tylko zaskarżona część aktu praw miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., OSK 1722/04). W tym też zakresie nastąpiło badanie legalności zasad sporządzenia planu miejscowego i trybu jego sporządzania. Stwierdzony przez Sąd skutek oznacza konieczność powtórzenia procedury uchwalenia planu w derogowanej części. W tym stanie rzeczy przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów skargi, w szczególności kwestii parametrów drogi, bowiem okoliczności te będą ponownie objęte procedurą planistyczną i mogą ulec zmianie. O wstrzymaniu wykonania uchwały w części określonej w pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów na rzecz skarżących na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.