II OSK 2374/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Zalewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 418/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 24 sierpnia 1999 r. nr X/104/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych we wsi Urnowo-Murawki gmina Zalewo oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 418/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę Prokuratora Okręgowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z 24 sierpnia 1999 r. nr X/104/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych we wsi Urnowo-Murawki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w Elblągu, w której zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 i art. 24 ust. 3 i 4 tej ustawy. W pierwszym przypadku chodziło o to, że plan został uchwalony, mimo że wcześniej nie zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Prokuratora, powołującego się w tym zakresie na orzecznictwo NSA i doktrynę, procedura uchwalenia planu pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagała obowiązkowo uprzedniego uchwalenia studium. Normatywnym wyrazem tego obowiązku, zdaniem Prokuratora, były powołane przez niego art. 18 ust. 1 pkt 2a i pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 67 ust. 3 tej ustawy, z którego jego zdaniem wynikał obowiązek uchwalenia studium. Prokurator zatem zarzut dosłownie ujął, jako uchwalenie planu bez dopełnienia obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 pkt 2a i pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W drugim przypadku chodziło o to, że plan został uchwalony, mimo że nie rozpatrzono zarzutu do jego projektu wniesionego przez J. A.. W tym zakresie Prokurator twierdził, że J. A. oraz J. K. i C. W. wnieśli zarzuty do projektu planu oraz że w sprawie tych zarzutów w dniu 5 lutego 1999 r. odbyło się spotkanie zarządu gminy i biura projektowego z autorami zarzutów, udokumentowane dokumentem, który okazał się sfałszowany. Sfałszowane zostały podpisy J. K. i C. W., zaś podpisująca ten dokument Z. A. podpisała go in blanco. Fakty te zostały potwierdzone opinią biegłego, lecz dochodzenie w tej sprawie umorzono z powodu przedawnienia karalności czynu. Niemniej zdaniem Prokuratora świadczy to o tym, że istnieją wątpliwości czy zgłoszone do projektu planu zarzuty zostały rozpoznane. Rada Miejska w Zalewie wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi opierał się na dwóch motywach. Po pierwsze na tym, że organ nadzoru nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i doszło do jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Po drugie na tym, że Prokurator przed wniesieniem skargi nie wezwał Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że na mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, przy czym przed utratą mocy tych planów, rady gmin zostały zobowiązane do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym wskazano, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zalewo zostało uchwalone w dniu 29 grudnia 1999 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Odpierając zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie każde naruszenie art. 18 tej ustawy powodowało nieważność planu, ale tylko naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów, a takie naruszenia – zdaniem Rady - nie zostały przez Prokuratora wykazane. Dodano przy tym, że przesłanki nieważności aktów prawa miejscowego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień. Sąd pierwszej instancji uzasadniając uwzględnienie skargi wyjaśnił, że brak było powodów do odrzucenia skargi. Stwierdził w tym zakresie, że nieskorzystanie z uprawnień nadzorczych przez wojewodę nie pozbawia prokuratora prawa do wniesienia skargi. Odnośnie do kwestii wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa Sąd uznał, że prokurator takiego obowiązku nie ma. Sąd wskazał, że podstawą wniesienia skargi przez prokuratora nie jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, lecz wyłącznie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym wskazał na art. 52 § 1 tej ustawy, w którym wyraźnie stwierdzono, że prokurator może wnieść skargę na decyzję bez wyczerpywania środków zaskarżenia i wywiódł, że wobec tego także w razie wniesienia skargi na uchwałę nie musi wzywać do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał, że brak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czynił niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie uchwalenia planu i jego uchwalenie. Sąd wskazał na wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sekwencyjne działanie zarządu gminy, który musiał w określonej kolejności m.in. zbadać spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium i następnie przedstawić radzie gminy projekt planu oraz poinformować ją o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 18 ust. 2 pkt 2a i pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawiały wątpliwości, że procedura planistyczna musiała być prowadzona w oparciu o obowiązujące studium. Za nietrafne Sąd ten uznał odwoływanie się do art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i twierdzenie, że studium uchwalono z zachowaniem terminu tam określonego. Sąd podkreślił, że obowiązek prowadzenia procedury w dwóch po sobie następujących fazach (studium i plan) nie został powiązany z końcową datą uchwalenia studium. Sąd przy tym przyjął, że wprowadzenia art. 18 ust. 2 pkt 2a i pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miało w założeniu zdyscyplinować rady gmin do uchwalania studium, bez których nie można uchwalać planów miejscowych. Sąd pierwszej instancji uznał też, że z tych samych powodów, niezależnie od argumentów podniesionych przez Prokuratora, nie było możliwe prawidłowe rozpoznanie zarzutów i protestów do projektu planu, skoro został on wyłożony do publicznego wglądu bez uprzedniego zbadania jego spójności ze studium. Jako podstawę uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast jako podstawę rozstrzygnięcia o tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Sąd ten powołał art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Zalewie przytoczyła obie podstawy wymienione w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach podstawy związanej z naruszeniem prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 i pkt 2a oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że Zarząd Miasta i Gminy w Zalewie z naruszeniem procedury planistycznej przedstawił Radzie Miejskiej w Zalewie do uchwalenia projekt planu miejscowego bez informacji o wynikach badania spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, - art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tego przepisu i postawienie niesłusznego zarzutu, że Zarząd Miasta i Gminy w Zalewie naruszył procedurę związaną z rozpatrywaniem zarzutów wniesionych do projektu planu pomimo przyznania przez skarżącego Prokuratora, że dochodzenie w sprawie przestępstw rzekomo popełnionych w trakcie tego postępowania zakończyło się umorzeniem postępowania z powodu przedawnienia karalności czynu. Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej polegającą na naruszeniu przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 133 § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu akt sprawy oraz argumentacji Rady Gminy, że skoro zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru i następnie opublikowana w dzienniku urzędowym, to istniało domniemanie jej zgodności z prawem, - art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w sposób rutynowy podszedł do zarzutu dotyczącego obowiązku Prokuratora wezwania Rady przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji "niesłusznie nie uwzględnił dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (w szczególności źródłowej dokumentacji planistycznej, przekazanej przez organ uchwałodawczy (...) Gminy) przez co ‘zagubiono’ istotne w sprawie domniemanie poprawności zaskarżonego aktu". Podniesiono, że dokumentacja projektowa została sporządzona przez profesjonalnie przygotowane biuro projektowe i "zakwestionowanie (zaskarżonej) uchwały dopiero teraz (po ponad 10 latach) rodzi poważne wątpliwości". Wskazano, że "Wojewoda Warmińsko-Mazurski, dysponując pełną, fachowo skompletowaną dokumentacją dotyczącą planu miejscowego oraz dokumentami, które potwierdzały zachowanie procedur towarzyszących (i poprzedzających jednocześnie) uchwaleniu w/w aktu prawa miejscowego, nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń do skarżonej uchwały". Zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, "jako przepis prawa miejscowego". Zdaniem autora skargi kasacyjnej "już chociażby ten fakt stwarzał dla tutejszej jednostki samorządu terytorialnego domniemanie legalności, prawnej poprawności tego aktu prawa miejscowego, co usprawiedliwiało przeświadczenie (ponad 10-letnie), że ów akt może pozostać w obiegu prawnym". Podniesiono, że Wojewoda mógł już w 1999 r. orzec o nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę będącą tego przyczyną. Odwołując się do orzecznictwa stwierdzono, że "sytuacja ta jest swoistym surogatem środka odwoławczego". Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 631/07 stwierdzono, że "droga wezwania organu do ‘samokontroli’ odnosi się do wszystkich skarżących, w tym do prokuratora". Zdaniem autora skargi kasacyjnej poglądy doktryny oraz orzecznictwa są w tym zakresie "ugruntowane i powszechnie akceptowane". Przywołano w tym miejscu, jak to określono, "wielce reprezentatywne" orzeczenie, mianowicie postanowienie WSA w Gdańsku z 19 października 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt III SAB/Gd 32/09, w którym stwierdzono, że skarga wniesiona do sądu bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi jest niedopuszczalna. Dalej uzasadniając ten zarzut wskazano, że uznanie za dopuszczalną skargi prokuratora, mimo że nie poprzedzono jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa narusza nie tylko art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanowiono zasadę, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie oraz że wprawdzie zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, ale nie uchyla to obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zastrzeżono też, że w sprawach, o których mowa w rozdziale dziesiątym ustawy o samorządzie gminnym, gmina przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie ma obowiązku wzywania organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej "inaczej jednak sprawa się przedstawia w przypadku skargi powszechnej (actio popularis), którą bezsprzecznie jest każda skarga organu Prokuratury", gdyż w tym przypadku ustawodawca nakazuje przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wezwać organ gminy do usunięcie stanu niezgodnego z prawem. W końcu zdaniem autora skargi kasacyjnej dopiero bezskuteczność takiego wezwania "w terminach określonych w art. 35 k.p.a. do załatwienia spraw administracyjnych otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego jeszcze raz wskazano na to, że organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały oraz że długoletnie obowiązywanie tej uchwały i jej wykonywanie "wywołało w zakresie gospodarowania przestrzenią nieodwracalne skutki prawne". (zrealizowane na tym terenie inwestycje w postaci zabudowy na terenach rekreacyjnych). Ponadto podniesiono, że art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym od 25 lutego 1999 r. miał inne brzmienie, takie które łagodziło w istotny sposób podstawy nieważności uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie było w nim już mowy o każdym naruszeniu art. 18. Wskazano, że po nowelizacji przepis ten stanowił, iż nieważność uchwały w sprawie planu stwierdza się w razie naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów, czego istnienia Prokurator nie wykazał. Wyrażono pogląd, że zmiana art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym świadczy, iż ustawodawca przyjął podział wad planu miejscowego na istotne i nieistotne i tylko te pierwsze uznał za powodujące wyeliminowanie planu z obrotu prawnego. Konkludując tę część uzasadnienia stwierdzono, że prokurator w skardze nie wykazał w sposób precyzyjny, że doszło do naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym przedstawiono argumentację opartą na art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, iż w ocenie autora skargi kasacyjnej wyznaczenie w tym przepisie terminu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, że przed tym terminem można uchwalać plany miejscowe niezależnie od tego czy już uchwalono studium. Na art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oparto też tezę, że nie jest zasadny zarzut braku spójności planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z powołanego przepisu, jako przepisu przejściowego, wynika, że w okresie przejściowym, do czasu uchwalenia w terminie w tym przepisie określonym studium, plany miejscowe można uchwalać przed uchwaleniem studium. W końcu uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że Prokurator sam przyznał, iż postępowanie w sprawie przestępstw popełnionych w czasie postępowania poprzedzającego uchwalenie zaskarżonej uchwały zostało umorzone z powodu przedawnienia karalności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż popełnienie przestępstwa było oczywiste. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy skargi kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prokurator Okręgowy w Elblągu wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnosił o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozważając w pierwszej kolejności zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do tezy, że prokurator wnosząc skargę na uchwałę rady gminy w sprawie planu miejscowego winien przed wniesieniem skargi wezwać ten organ administracji do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać, że jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), interpretując art. 34 ust. 3 tej ustawy, któremu odpowiada obowiązujący obecnie art. 52 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przyjmowano, że prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Tak przyjęto przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 1996 r. w sprawie o sygnaturze akt OPS 2/96, która została opublikowana w zbiorze urzędowym ONSA nr 1 z 1997 r., poz. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie wykładnię tę można podzielić także w obecnie obowiązującym stanie prawnym przede wszystkim dlatego, że nie ma istotnej różnicy w sformułowaniu art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił, że "jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa", drugi stanowi zaś, że "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa". Ponadto w powołanej uchwale NSA istotną przesłanką przyjętej wykładni było to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest quasi środkiem odwoławczym, zaś prokurator od wyczerpania środków odwoławczych, co do zasady został zwolniony w art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ta okoliczność występuje również w obecnym stanie prawnym, gdyż na podstawie art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator może wnieść skargę bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia. W końcu w uchwale tej odwołano się do roli i specjalnej pozycji prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a rola ta i pozycja w obecnym stanie prawnym nie uległy zmianie. Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty mające przekonać do tego, iż prokurator wnosząc skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie planu miejscowego winien wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa nie są trafne. Powoływanie się na art. 102a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) jest niezrozumiałe po pierwsze dlatego, że podstawa prawna skargi prokuratora na uchwałę organu gminy nie mieści się w tej ustawie, lecz wynika z art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. nr 7 z 2008 r., poz. 39 ze zm.) oraz przede wszystkim z art. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po drugie dlatego, że przepis ten wyłącza stosowanie w sprawach nadzoru nad działalnością gminną art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenia, na które się powołano albo nie zawierają przypisanych im treści (tak w odniesieniu do wyroku WSA w Gdańsku z 13 listopada 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 631/07) albo nie dotyczą zagadnienia, które mają wspierać (tak w odniesieniu do postanowienia WSA w Gdańsku z 19 października 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt III SAB/Gd 32/09, w którym skargi nie wniósł prokurator, lecz Lasy Państwowe oraz pozostałe, które dotyczą generalnie skutków braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale w sprawach, które nie zostały zainicjowane skargą prokuratora.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to należy zauważyć, że jego powołanie w ramach zarzutu, który sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż zaskarżona uchwała była badana przez organ nadzoru, że ten organ nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości, że została ona opublikowana oraz, że obowiązuje od wielu lat i wywołała nieodwracalne skutki jest zaskakujące. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak należy rozumieć autorowi skargi kasacyjnej chodzi o to, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek, wynikający z tego, że wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, wskazane okoliczności, wynikające z akt sprawy, uwzględnić. Jednakże w skardze kasacyjnej nie wyjaśnia się jakie skutki prawne te okoliczności za sobą pociągają, mianowicie czy fakt, że wystąpiły oznacza, że skargę należało odrzucić, czy też że należało ją oddalić. Jest oczywiste, że brak podstaw, aby z powodu tych okoliczności odmawiać prokuratorowi lub komukolwiek prawa do zaskarżenia uchwały organu gminy. Brak jest bowiem przepisów postępowania lub materialnych, które przewidywałyby, iż pozytywne przejście uchwały przez kontrolę nadzorczą wojewody, jej opublikowanie oraz obowiązywanie przez określony czas stało na przeszkodzie do wniesienia skargi na tę uchwałę lub było podstawą do oddalenia takiej skargi. Odnosząc się do podstaw skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że sformułowanie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) nie przystaje do istoty zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie. W sprawie tej chodzi o to, że zaskarżoną uchwałę podjęto, mimo że nie zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd pierwszej instancji przyjął w drodze wykładni art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 powołanej ustawy, że konieczne jest sekwencyjne działanie, w którym wpierw należy uchwalić studium, a później plan miejscowy. Inaczej mówiąc przyjął, że nie można uchwalić planu miejscowego dopóty, dopóki nie uchwalono studium. Przy takim ujęciu istotnego zagadnienia rozpoznawanej sprawy nietrafne jest ujęcie zarzutu w ten sposób, że twierdzi się, iż błędna wykładnia powołanych przepisów polegała na przyjęciu tezy, że organ wykonawczy gminy z naruszeniem prawa przedstawił Radzie Gminy projekt planu miejscowego bez informacji o wynikach badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Formułując zarzut naruszenia przez błędną wykładnię prawa materialnego powołano też art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, lecz go zastosował, uznając, iż dostrzeżone naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W końcu w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano naruszenie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które połączono z tym, iż umorzono postępowanie dotyczące podejrzenia popełnienia przestępstwa w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, w szczególności w czasie rozpatrywania zarzutów do projektu planu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż z powołanych przez ten Sąd przepisów wynika, iż pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie planu miejscowego musiało być poprzedzone uchwaleniem studium. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są powołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia, przy czym należy zaznaczyć, że nie są one jedynymi, w których tak przyjęto (można dodać jeszcze wyrok z 22 maja 2009 r. w sprawie II OSK 1719/08 oraz wyrok z 22 maja 2009 r. w sprawie II OSK 1719/08). Zasada ta nie była wprost sformułowana w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże w dostatecznym stopniu wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, które wprowadzają obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium oraz przedstawiania radzie gminy do uchwalenia projektu planu wraz z informacją o tym badaniu. W przepisach tych nie ma dostatecznej podstawy normatywnej, aby ten obowiązek był uzależniony od tego czy studium zostało uchwalone. Przepisy te, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2a, są sformułowane kategorycznie, a nie warunkowo, z zastrzeżeniem mianowicie, że studium zostało uchwalone. Także art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do twierdzenia, aby można było uchwalić plan miejscowy przed uchwaleniem studium, nawet w okresie przejściowym ustalonym w tym przepisie, czyli przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że gminom zakreślono termin do uchwalenia studium, co jest zrozumiałe, jeżeli uwzględnić, że uchwalenie studium wymaga czasu i nakładów. Jednakże należy go rozumieć w ten sposób, że gmina przesuwając w czasie uchwalenie studium godzi się na to, że nie będzie mogła uchwalić planów miejscowych. Zatem, wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Obowiązek poprzedzenia uchwalenia planu miejscowego uchwaleniem studium jest elementem procedury uchwalenia planu miejscowego, gdyż zasada ta wymusza określone postępowanie organów gminy. W związku z tym, skoro art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że m.in. naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, to Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i to w całości, gdyż uchybienie polegające na uchwaleniu planu miejscowego bez uprzedniego uchwalenia studium, odnosi się do całego planu miejscowego, a nie jego jakiejś części. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo zastosował art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to zauważyć należy, iż przepis ten regulował wniesienie i rozpoznanie zarzutów do projektu planu. Sąd pierwszej instancji ani nie dokonywał jego wykładni, ani nie oceniał jego zastosowania przez organ administracji. Odnośnie do rozpoznania zarzutów i protestów stwierdził jedynie, że wobec przyjęcia zasadności zarzutu skargi dotyczącego uchwalenia planu miejscowego przed uchwaleniem studium, to niezależnie od argumentów Prokuratora, nie było możliwie prawidłowe rozpoznanie zarzutów i protestów. Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się zatem do zarzutów Prokuratora związanych z twierdzeniem o popełnieniu w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały przestępstwa ("niezależnie od argumentów podniesionych przez Prokuratora"). Uznał natomiast, że wobec naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu planu miejscowego mimo braku studium, rozpoznanie zarzutów i protestów nie mogło być prawidłowe i ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podziela, przy czym zaznacza, że nie ma to istotnego znaczenia, gdyż po pierwsze sprawa nie dotyczy uchwały w sprawie rozpoznania zarzutów, a po drugie i tak dostrzeżone naruszenie prawa uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów, uznając, że podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.