II SA/Ol 418/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 24 sierpnia 1999 roku nr X/104/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych we wsi Urnowo - Murawki gmina Zalewo 1/ stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 24 sierpnia 1999r. nr X/104/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych we wsi Urnowo - Murawki gmina Zalewo, 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że uchwałą Nr X/104/99 z dnia 24 sierpnia 1999r. Rada Miejska w Zalewie - powołując art. 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych we wsi Urowo-Murawki, gmina Zalewo, który następnie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 1999r., Nr 57, poz. 1025. W skierowanej do tutejszego Sądu skardze na tą uchwałę Prokurator Okręgowy w E. zażądał stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że Zarząd Miasta i Gminy w Zalewie, z naruszeniem procedury planistycznej, przedstawił Radzie Miejskiej w Zalewie do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych we wsi Urowo - Murawki bez informacji o wynikach badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, albowiem do daty uchwalenia tego planu w dniu 24 sierpnia 1999r., nie zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Zalewo; 2) art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie rozpatrzenie w sposób określony w tej ustawie, to jest przez podjęcie przez radę gminy uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, zarzutu złożonego przez J. A. do projektu przedmiotowego planu, a zamiast tego nakłonienie Z. A. do złożenia podpisu in blanco na dokumencie zatytułowanym "ustalenia ze wspólnego spotkania odnośnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Murawki odbytego w dniu "[...]", a następnie wpisanie w dokumencie, bez wiedzy tej osoby, treści mającej świadczyć o dokonaniu z nią uzgodnień w zakresie zgłoszonych zarzutów, a także podrobienie podpisów J. K. i C. W. pod oświadczeniami mającymi wyrażać stanowisko tych osób co do zgłoszonych przez nich w trybie art. 24 ust.1 i 2 ustawy zarzutów. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zalewo zostało uchwalone dopiero w dniu 29 grudnia 1999r. (uchwała Nr XIV/152/99), a zatem już po uchwaleniu spornego planu, co wbrew przepisom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wykluczało zbadanie przez zarząd gminy przed uchwaleniem planu spójności rozwiązań w nim przyjętych z polityka przestrzenną gminy określoną w studium. Dodał przy tym, że studium, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a w świetle art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie studium było obowiązkowe. Ponadto, zdaniem Prokuratora, podczas uchwalania zaskarżonego planu doszło do naruszenia procedury związanej z rozpatrywaniem przez zarząd gminy wniesionych do projektu planu zarzutów. Wskazał przy tym, że na skutek wniesionych, m.in. przez J. K., C. W. oraz J. A. zarzutów, w dniu "[...]" odbyło się spotkanie przedstawicieli zarządu gminy i biura projektowego z osobami, które wniosły zarzuty i protesty. Z przebiegu spotkania sporządzono dokument pt. "Ustalenia ze wspólnego spotkania odnośnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania m. Murawki odbytego w dniu "[...]", który był przedmiotem prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w I. postępowania przygotowawczego w sprawie "[...]" o czyn z art. 270 § 1 kk. W sprawie tej powołano biegłego z zakresu badań porównawczych pisma ręcznego, który w konkluzji sporządzonej opinii stwierdził, że złożone na rzeczonym dokumencie podpisy J. K. i C. W. nie są ich autentycznymi podpisami, zaś w odniesieniu do podpisu Z. A. biegły stwierdził, że podpis ten został nakreślony jako pierwszy, natomiast zapisy stanowiące treść oświadczenia zostały nakreślone jako drugie. Postanowieniem Prokuratora Rejonowego w I. z dnia "[...]" prowadzone w tej sprawie dochodzenie zostało jednak umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 kpk z powodu przedawnienia karalności czynu. W ocenie Prokuratora, jakkolwiek opisany dokument w procedurze planistycznej nie ma mocy wiążącej, to jednak przedstawione okoliczności jego sporządzenia poddają w wątpliwość, czy istotnie zgłoszone do projektu planu zarzuty zostały rozpoznane, a jeśli tak, to czy zostały uwzględnione w całości, na co zdaje się wskazywać brak uchwał rady gminy w przedmiocie ich uwzględnienia, bądź odrzucenia. Niezależnie od powyższej argumentacji, Prokurator uznał, że niewątpliwy fakt zaistnienia przestępstwa w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru (wojewodę), który dysponując kompletną dokumentacją nie wniósł do niej jakichkolwiek zastrzeżeń i opublikował ją w dzienniku urzędowym. Ponadto, zdaniem organu wniesienie skargi do sądu administracyjnego winno zostać poprzedzone przez Prokuratora wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca i czyni skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z ostrożności procesowej organ odniósł się także do zarzutów zawartych w skardze Prokuratora, uznając je za niezasadne. Wskazał przy tym, że na mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, przy czym przed utratą mocy tych planów, rady gmin zostały zobowiązane do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zalewo zostało uchwalone w dniu 29 grudnia 1999r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Organ nie podzielił także poglądu Prokuratora, jakoby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym, że w dacie podjęcia tej uchwały nie każde naruszenie przepisów art. 18 tej ustawy powodowało nieważność planu, ale tylko naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów, a takie naruszenia nie zostały przez Prokuratora wykazane. Dodał, że przesłanki nieważności aktów prawa miejscowego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 31 sierpnia 2010r., Prokurator podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Odnosząc się natomiast do wywodów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, podał, że sam fakt zaistnienia przestępstwa w procedurze uchwalania planu należy traktować jako istotne naruszenie prawa. Dodał, że skutki popełnionych błędów przy uchwalaniu zaskarżonego planu nadal mają swoje następstwa, gdyż na jego podstawie wydawane są wadliwe zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione zarzuty. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W tym zakresie za nieuzasadniony należy uznać wniosek Rady Miejskiej w Zalewie o odrzucenie skargi Prokuratora z uwagi na pozytywny wynik kontroli legalności zaskarżonej uchwały dokonanej przez wojewodę jako organ nadzoru. Podnieść bowiem należy, że legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika wprost z art. 50 § 1 p.p.s.a. i legitymacji tej nie może ograniczyć nieskorzystanie przez organ nadzoru (wojewodę) z uprawnień do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Za konstatacją taką przemawia także treść art. 53 § 3 p.p.s.a., w świetle którego prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto, nie sposób podzielić stanowiska organu, jakoby prokurator przed wniesieniem skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako aktu prawa miejscowego) miał obowiązek wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku wnoszenia przez prokuratora takich skarg nie znajduje bowiem zastosowania przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w świetle którego uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą pod warunkiem wcześniejszego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do prokuratora, gdyż podmiot ten nigdy nie działa we własnym interesie lecz realizuje swoje kompetencje w celu strzeżenia praworządności (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze, tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 7, poz. 39 ze zm.). Konsekwencją takiego poglądu jest przyjęcie, że podstawę zaskarżenia uchwał organów gminy przez prokuratora stanowią wyłącznie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś prokurator (w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a.) nie musi przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia jakie przysługiwałyby stronie postępowania administracyjnego, to zwolniony jest także od zastosowania środka niejako równorzędnego przy uruchamianiu sądowej kontroli aktu administracyjnego, to jest wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z 19.10.2005r., I OSK 978/05 oraz wyrok NSA z 24.11.2005r., I OSK 1065/05). Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że została ona podjęta z naruszeniem trybu postępowania określonego – w obowiązującej w dacie jej uchwalenia, ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Brak Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zalewo, niedopuszczalnym czynił bowiem w niniejszej sprawie prowadzenie procedury planistycznej i w konsekwencji uchwalenie zaskarżonego planu. Wskazać przy tym należy, że art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał obligatoryjną sekwencję działań zarządu gminy, ustalając także ich kolejność. W świetle powołanego przepisu, zarząd gminy - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw miał obowiązek zbadania spójności projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a), a następnie przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu planu oraz poinformowania rady o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium (art. 18 ust. 2 pkt 11). Powołana regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, że procedura planistyczna musiała być prowadzona w oparciu o obowiązujące już studium (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2010r., II OSK 1805/09). Wobec takiego uregulowania, nietrafna jest argumentacja organu podnoszona w odpowiedzi na skargę, że studium zostało uchwalone co prawda po podjęciu uchwały w sprawie planu lecz z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek prowadzenia procedury planistycznej w dwóch, kolejno po sobie następujących fazach (studium i plan) nie został bowiem przez ustawę powiązany z końcową datą uchwalenia studium. W tej sytuacji przyjąć należy, że wprowadzenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 2a i 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miało w założeniu zdyscyplinować rady gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2006r., II OSK 229/06). Z tych samych powodów, niezależnie od argumentów podniesionych przez Prokuratora w skardze, niemożliwe było prawidłowe rozpoznanie przez organ zarzutów i protestów wniesionych do projektu planu, skoro został on wyłożony do publicznego wglądu bez uprzedniego zbadania jego spójności ze studium. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności uchwały podjęto zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.