II OSK 228/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Siedlcach od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2388/12 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Nr XIX/114/00 Rady Gminy Korczew z dnia 30 maja 2000 roku w przedmiocie opłat za przyłącza do wodociągu miejskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2388/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Nr XIX/114/00 Rady Gminy Korczew z dnia 30 maja 2000 roku w przedmiocie opłat za przyłącza do wodociągu miejskiego. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Gminy Korczew w odpowiedzi na skargę Prokuratora wskazała, że skarga ta jest zasadna, a następnie pismem z dnia 19 listopada 2012 roku poinformowała, że zaskarżona uchwała została wycofana z obiegu prawnego uchwałą nr XIX/124/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XIX/114/00 Rady Gminy Korczew z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie opłat za przyłącza do wodociągu wiejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie uchwały o uchyleniu zaskarżonej uchwały stanowiło uwzględnienie skargi w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), a skoro przestał istnieć przedmiot zaskarżenia to skarga stała się bezprzedmiotowa co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Siedlcach zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż późniejsze uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały, a tym samym jej aktualne wyeliminowanie z obrotu prawnego czyni postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bezprzedmiotowe i uzasadnia jego umorzenie 2. art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonej uchwały mieści się w ramach autoweryfikacyjnych kompetencji organu, skutkujących uznaniem za bezprzedmiotową skargę o stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy Radzie Gminy nie przysługują uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnych uchwał. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Korczew z dnia 30 maja 2000 roku w przedmiocie opłat za przyłącza do wodociągu miejskiego. Rada Gminy uznając skargę za zasadną podjęła uchwałę o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Podnieść jednak należy, że stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga stała się bezprzedmiotowa z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została wycofana z obiegu prawnego uchwałą nr XIX/124/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XIX/114/00 Rady Gminy Korczew z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie opłat za przyłącza do wodociągu wiejskiego. Zwrócić jednak należy uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego, od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który jak wskazano powyżej posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydane z naruszeniem prawa Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza, ewentualnie nie posiada uprawnień do uwzględnienia w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Skoro w niniejszej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Korczew z dnia 30 maja 2000 roku żądając stwierdzenia nieważności tejże uchwały w całości, to uchylenie przez organ Gminy kwestionowanej uchwały nie może być uznane za uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie w całosci.