II OSK 2281/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/12 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 15 lutego 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] – dalej: Wspólnota, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, usytuowanych na "kondygnacji podziemnej garażowej" na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...], przy ul. N. w W. Postanowieniem nr [...], wydanym w dniu [...] 2012 r., Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że analiza sprawy wykazała, że Zarząd Wspólnoty reprezentuje członków Wspólnoty – właścicieli lokali w budynkach przy ul. T. [...] i [...] w W., bezpośrednio graniczących z projektowaną inwestycją. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu projektowanego przedsięwzięcia, budynek mieszkalny jest oddalony od granicy północno-zachodniej działki ok. 4 m, od ścian budynków usytuowanych przy ul. T. [...] i [...] o około 10 m. Zdaniem organu, mając na uwadze usytuowanie projektowanego budynku mieszkaniowego, jak również jego wysokość, należy stwierdzić, iż ww. nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Spełnione są również wymagania z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem organu kwestionowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki Wspólnoty. Poza tym bezpośrednie sąsiedztwo kwestionowanej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpłynie negatywnie na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, iż Wspólnota, jako podmiot nielegitymujący się interesem prawnym, nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zażalenie na to postanowienie wniosła Wspólnota. Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] 2012 r. znak: [...] uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ przywołał treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: pr. bud. i podkreślił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że Wspólnota jest współwłaścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], z obrębu [...] (wcześniej jedna działka nr ewid. [...]) położonych przy ul. T. [...], [...], [...] w W. Planowana inwestycja oddalona jest od nieruchomości położonej przy ul. T. [...] o 4 m., od nieruchomości położonej przy ul T. [...] o 6 m., od nieruchomości położonej przy ul. T. [...] o 38 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2011 r., wykazała jednoznacznie, że z uwagi na wysokość projektowanych budynków, w tym zwłaszcza budynku usytuowanego naprzeciwko budynku położonego przy ul. T. [...] (wysokość ok. 14 m.), nieruchomość należąca do Wspólnoty znajduje się niewątpliwie w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Usytuowanie oraz rozmiary planowanego obiektu ograniczają bowiem – mając na uwadze treść § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. – możliwość zagospodarowania nieruchomości położonej przy ul. T. [...] w W. Ponadto, jak ustalił organ, ze znajdujących się w aktach sprawy analizy zacienienia i nasłonecznienia wynika, że budynek usytuowany na działkach inwestycyjnych, położony naprzeciwko budynku przy ul. T. [...], będzie zacieniał tenże budynek w stopniu mogącym przekroczyć wymóg, o którym mowa w § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wobec faktu, że nieruchomości należące do Wspólnoty znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podmiot ten posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2011 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W wyroku podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie odwoławcze, dokonał właściwej oceny postanowienia Wojewody Mazowieckiego w zakresie dokonania niezbędnych ustaleń będących podstawą do uznania istnienia interesu prawnego Wspólnoty do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd zwrócił uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy skargę. W wyroku wskazano, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W wyroku podkreślono, że krąg podmiotów, którym ustawodawca przyznał prawa strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę został sprecyzowany w art. 28 ust. 2 pr. bud. Zarówno zatem w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 pr. bud., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, samo zachowanie przez inwestora odległości projektowanego obiektu od granic sąsiedniej nieruchomości nie zawsze przesądza o wpływie bądź braku takiego wpływu inwestycji na otoczenie. Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował zebrany materiał pod kątem wymogów § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i słusznie wskazał, że Wspólnota ma przymiot strony konieczny dla prawnie-skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, przy czym zasadnie wskazał i uzasadnił występowanie przesłanki uzasadniającej wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 pkt 2 pr. bud. oraz w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez przyjęcie, iż nieruchomości należące do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] znajdują się w strefie oddziaływania obiektu, a co za tym idzie Wspólnota posiada przymiot strony w niniejszej sprawie; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, 77, 10 i 81 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 2 pr. bud. a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone postanowienie oraz uchylone nim postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten pozwala na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania miała miejsce w oparciu o przekonanie organu, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną. Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku zaaprobował pogląd organu odwoławczego, którego zdaniem Wspólnota Mieszkaniowa [...] miała przymiot strony w tym postępowaniu i co uzasadnił w postanowieniu. Należy podzielić ten pogląd zważywszy na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Już samo to co wskazał organ odwoławczy w postanowieniu, może świadczyć o tym, że przedwczesne i zbyt pochopne było wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie sądowym, odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem wydanym na podstawie ww. przepisu, powinna mieć miejsce jedynie w przypadku absolutnej pewności, że wnioskujący nie ma przymiotu strony w danej sprawie (wyroki NSA z: 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12, 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12, 20 czerwca 2014 r., II OSK 150/13, Lex nr 1507640). Odmowa wszczęcia postępowania w omawianym trybie może mieć miejsce tylko w takim przypadku, kiedy z podania wynika w sposób oczywisty, że wnoszący je nie ma własnego interesu prawnego, a więc tego atrybutu, który jest niezbędny dla strony postępowania administracyjnego. W każdym innym przypadku kiedy istnieje nawet cień wątpliwości, postępowanie powinno być wszczęte zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 3 k.p.a. i w trakcie wszczętego postępowania należy wyjaśnić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Jeżeli organ odmawia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. to nie ma miejsca już na wyjaśnianie kwestii podmiotowych, czy też takich kwestii merytorycznych, jak podniósł organ odwoławczy w swoim postanowieniu. Wszelkie wątpliwości na tle posiadania przymiotu strony, mogą być wyjaśniane tylko po wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie przed jego wszczęciem. Nie ma wątpliwości, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w sprawach stwierdzenia nieważności takiej decyzji, czy wznowienia postępowania stosuje się przepisy art. 28 ust. 2 pr. bud. Zaskarżony wyrok, co wynika też pośrednio z jego uzasadnienia, należy rozumieć, że w tej sprawie nie można było odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż brak przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej [...], nie był oczywisty. Zresztą jak wynika z przesłanych akt administracyjnych, Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2011 r. Nie było więc już wątpliwości, że Wspólnota jest stroną w tym postępowaniu zgodnie z wymaganiami art. 28 ust. 2 pr. bud., a odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiła z przyczyn merytorycznych, co stanowi potwierdzenie tego, co podnosi się w pkt 1.1. skargi kasacyjnej. W związku z powyższym fakt odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma już tylko znaczenie historyczne, co nie zmienia tego, że nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżany wyrok, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, spełnia podstawowe wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., a ewentualny brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi mógł wynikać z tego, że wykraczały one poza granice "danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż kwestie tam poruszane powinny być wyjaśnione po wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie przed wszczęciem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.