II OSK 23/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 364/13 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nie stwierdził u A.S. choroby zawodowej tj. zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Organ wskazał, że podstawą orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej było orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w G. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...]Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł., jak również ocena narażenia zawodowego dotyczącego A.S. zatrudnionej w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. w charakterze starszej sekretarki medycznej, sprzątaczki, pomocy laboratoryjnej. Z ustaleń organu wynika, że A.S. zatrudniona była w Urzędzie Gminy w [...] jako stażysta, a następnie jako referent ds. organizacyjno-kadrowych (od 15 października 1977 r. do 31 grudnia 1980 r.), w Rejonowym Przedsiębiorstwie Przetwórczym Przemysłu Paszowego [...] jako księgowa (od 1 stycznia 1981 r. do 16 października 1990 r.), w Urzędzie Gminy w [...] jako młodszy referent (od 1 listopada 1992r. do 30 kwietnia 1993r.). Natomiast w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. pracowała od 1 czerwca 1998 r. do 30 marca 2012 r. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego wynika, że A.S. podczas zatrudnienia w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. nie była narażona na szkodliwe czynniki chemiczne w środowisku pracy (w tym także związki manganu). Dlatego charakter i warunki jej pracy w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Od tej decyzji A.S. wniosła odwołanie podnosząc, że decyzja została podjęta na podstawie dwóch orzeczeń lekarskich, które powstały w oparciu o nieprawdziwe dane o warunkach jej pracy. W tej sytuacji należałoby przeprowadzić postępowanie sądowe, w którym zostałyby przedstawione warunki pracy, jakie faktycznie miały miejsce w środowisku, w którym wykonywała swoją pracę. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Sanitarny wyłączył od prowadzenia w instancji odwoławczej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G., wyznaczając w tej sprawie jako organ odwoławczy [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O.. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że decyzja ta została wydana na podstawie nieprawdziwych danych przedstawionych przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w G.. Stwierdziła, że 23 stycznia 2007 r. otrzymała od kierownika [...] dwa zaświadczenia: nr [...] o zapoznaniu się przez Nią z ryzykiem zawodowym występującym na stanowisku pracy starszej sekretarki medycznej i nr [...] o zapoznaniu się z ryzykiem zawodowym występującym na stanowisku pracy sprzątaczki. Zaświadczenia te nie zostały wystawione z chwilą zatrudnienia na tych stanowiskach, lecz dopiero wówczas, gdy pojawiły się problemy zdrowotne i wystąpiła zakrzepica żył kończyny dolnej lewej (koniec grudnia 2006 r.). Pod koniec 2007 r. wystąpiły pierwsze objawy choroby Parkinsona. Zatem zaświadczenia te są potwierdzeniem pracy A.S. w warunkach szkodliwych. A.S. podniosła również, że dane dotyczące zatrudnienia jej na stanowisku sprzątaczki znajdujące się w karcie oceny narażenia zawodowego nie są zgodne z jej umowami o pracę. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że podstawę prawną szczegółowych regulacji dotyczących chorób zawodowych stanowi art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Podał, że A.S. została poddana badaniu w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w G. i w Instytucie Medycyny Pracy [...] Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł.. Ośrodki te nie znalazły podstaw do rozpoznania u A.S. choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Podniósł, że każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, bez której organ inspekcji sanitarnej nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Orzeczenia lekarskie wydane przez dwie placówki diagnostyczno-orzecznicze są jednoznaczne, rzetelne i obiektywne. Wydane zostały na podstawie analizy narażenia zawodowego oraz dostępniej dokumentacji medycznej. W sprawie szczegółowo wyjaśniono zakres narażenia zawodowego oraz warunki pracy A.S.. Wyraźnie wskazano, że stan po przebytej zakrzepicy żył kończyny dolnej lewej w 2006 r. i choroby Parkinsona nie można uznać za następstwa przewlekłego zatrucia czynnikami chemicznymi (w tym tlenkiem węgla), które wg A.S. wydzielały się w czasie spopielania próbek i rozprzestrzeniały się na pomieszczenia, w których w latach 2004-2008 pracowała. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A.S. zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez brak reakcji Sądu I instancji na naruszenie przez organy: - art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w I instancji przez organ, który powinien zostać wyłączony od załatwienia sprawy, - art. 7, 77 i 78 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, przejawiające się w niepełnym ustaleniu przez organy administracyjne stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, - art. 80 i 77 k.p.a. polegające na stronniczej ocenie zebranego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut skarżącej kasacyjnie, iż niniejszą sprawę w I instancji rozpoznał organ który powinien zostać wyłączony od jej rozpoznawania. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy charakter i warunki pracy w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. spowodowały u A.S. chorobę zawodową. Zwrócić należy uwagę, że dyrektor Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. - w czasie rozpatrywania niniejszej sprawy - pełnił funkcję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.. Zatem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. pozostawał z jedną ze stron niniejszego postępowania tj. Wojewódzką Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w G. w takim stosunku, że mogło to wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności. Z uwagi na powyższe okoliczności [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. został wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, art. 25 § 1 oraz art. 26 § 2 k.p.a. od rozpatrywania niniejszej sprawy - zawiadomienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 października 2012 r. Prawidłowo w niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny w zawiadomieniu z dnia 4 października 2012 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91 podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie definicji "organu administracji", wszelako z unormowań w nim zawartych można wyprowadzić wniosek, że organ administracji jest to pracownik, który tym się różni od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania - a nie tylko załatwiania - określonej kategorii spraw administracyjnych. (...) Jeżeli tak, to organ administracji podlega wszystkim tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę - że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. pozostawał z Wojewódzką Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w G. w takim stosunku, że mogło to wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności – wyłączeniu od rozpatrywania niniejszej sprawy winien być także bezpośrednio mu podlegający Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G.. Nie może bowiem dochodzić do takich sytuacji, w których sprawę rozpoznaje organ bezpośrednio podlegający jednostce która pozostaje w ścisłej relacji z jedną ze stron postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. nie został jednak wyłączony i wydał w niniejszym postępowaniu decyzję w I. instancji co stanowiło naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego. Z uwagi na zaistnienie ww. okoliczności odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za przedwczesne. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględniając skargę uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.