II OSK 230/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Wronki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 958/11 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta i Gminy Wronki na rzecz W. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 230/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 958/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi W. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej, 2/ stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w skardze na uchwałę nr XLIII/325/2010 Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wronki (zwaną dalej również: Studium) W. S. wniósł o częściowe uchylenie powyższej uchwały przez usunięcie zapisów zawartych na stronie 45 części II studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczących: 1) dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skarżący podał, że w części II Studium - pt. Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego zawarto następujące sformułowanie: "Na terenach wiejskich gminy Wronki poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych oraz poza granicami Sierakowskiego Parku Krajobrazowego, Obszarów Specjalnej Ochrony Ptaków NATURA 2000 dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonymi na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych (...)". Zdaniem skarżącego zapisy umieszczone w Studium nie znajdują podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przepis dotyczący lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą planu w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego. Narusza bowiem art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), które gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości, że w razie braku planu miejscowego możliwość realizacji określonej zabudowy będzie rozstrzygana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy - w zależności od rodzaju inwestycji. Tym samym nie wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego przepisu może stać się wbrew prawu podstawą decyzji odmownej. W konsekwencji naruszone zostały przepisy chroniące interesy skarżącego. Interes ten ma charakter prawny, albowiem chodzi o przepisy chroniące prawo własności nieruchomości. Skarżący zawarł umowę dzierżawy ze spółką Good Wind Energy sp. z o.o., której przedmiotem jest oddanie nieruchomości na cele związane z realizacją elektrowni wiatrowej. Spółka ta dnia 12 stycznia 2009 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla farmy wiatrowej obejmujący m.in. nieruchomości skarżącego tj. działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] Ć., oraz działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] W. Postępowanie w tej sprawie prowadzone przed Burmistrzem gminy Wronki jest w toku, nr sprawy: [...]. Przyjęte zapisy Studium wprost ograniczają więc możliwość korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości, albowiem ich zastosowanie przez Burmistrza uniemożliwi wydanie wnioskowanej decyzji, a w konsekwencji realizację farmy wiatrowej. Z kolei - jak zauważono - zapis o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej narusza interes prawny skarżącego ograniczając zakres i sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Zapis ten ogranicza bowiem możliwość lokalizacji siłowni wiatrowych. Skarżący podkreślił nadto istotny wpływ ustaleń studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się przy tym na art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. W tym kontekście skarżący wskazał, że jego nieruchomość objęta została uchwałą nr XXXIII/260/2009 Rady Gminy we Wronkach z dnia 28 października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Wronki we wsi Wróblewo, Ćmachowo, Kłodzisko, Łucjanowo, Biezdrowo, Głuchowo. Przepis studium dotyczący odległości lokalizowania siłowni wiatrowych od zabudowań w sposób jednoznaczny ma więc również wpływ na treść przygotowywanego planu, który z swej istoty ogranicza prawo własności skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Wronki wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z 17 lutego 2011r., sygn. akt IV SA/Po 986/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę W. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010r nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w części dotyczącej załącznika nr 2 o którym mowa w § 2 pkt. 2 uchwały w zakresie zapisów stanowiących o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Powyższy wyrok został przez Radę Miasta i Gminy Wronki zaskarżony w całości skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1004/11 uchylił zaskarżony wyrok w części, to jest co do punktu 1b i punktu 3 oraz przekazał sprawę - w tym zakresie - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji powinien odnieść się do tego czy jest dopuszczalne określenie obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz czy ustalony sposób lokalizacji elektrowni wiatrowych ( min. 800 m od zabudowy mieszkaniowej) uzasadniony jest koniecznością uwzględnienia zgodnie z art. 11 pkt. 8 lit. j i pkt. 9 u.p.z.p., opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2010r. na którą powołuje się Rada Miasta i Gminy Wronki (odpierając zarzut Sądu o braku uzasadnienia dla takiego ustalenia odległości) a której to Opinii, jak zwrócił uwagę NSA, nie dołączono do akt niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wyznaczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W obszernym uzasadnieniu wyroku podano, że stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany był orzec wyłącznie w kwestii legalności zaskarżonej uchwały – w części – dotyczącej dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji stwierdził, iż dopuszczalne jest określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wprawdzie określenie obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe nie wynika z art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p., to użyte przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 zwrot "w szczególności" wskazuje że katalog elementów studium, określony tym przepisem ma charakter otwarty. Dlatego należy przyjąć, zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalność określenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe. Zwrócić jednak należy uwagę, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zadaniem gminy - na etapie stworzenia studium - jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Dopiero - na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rada gminy dokonuje ustalenia przeznaczenia terenów oraz - określenia sposobów - ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Negatywnie natomiast Sąd I instancji odniósł się do kwestii konieczności uwzględnienia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 marca 2010 r. przy ustalaniu sposobu lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ponadto jej wnikliwa analiza, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, iż brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat ewentualnej pożądanej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej, a zatem przyjąć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały właściwy organ obowiązany był wystąpić o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska i wymóg ten zrealizowano. Z woli ustawodawcy, w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, istniał również obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Analiza zgromadzonej dokumentacji prowadzi jednak do wniosku, że sformułowane w zaskarżonej uchwale zastrzeżenie dotyczące dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej nie znajduje oparcia w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniu 16 marca 2010 r. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że finalizacja procedury uchwalania studium nakładała na Burmistrza obowiązek przedłożenia uchwały o uchwaleniu studium wojewodzie. Obowiązek ten wynikał z art. 12 ust. 2 upzp w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przedłożony Sądowi - na wezwanie - pełen komplet materiałów, nie zawiera dokumentu, który potwierdzałby wykonanie wskazanego obowiązku w niniejszej sprawie. Fakt ten rodzi konkretne skutki, bowiem z mocy art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazane okoliczności spowodowały, że ziściły się przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – w części – opisanej w sentencji wyroku (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 735). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta i Gminy Wronki zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ błędne zastosowanie art. 153 w zw. z art. 193 ppsa poprzez niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a nawet wykroczenie poza te wytyczne, 2/ błędne zastosowanie art. 183 § 1 w zw. z art. 185 § 1 ppsa i art. 134 § 1 ppsa poprzez niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nawet wykroczenie poza te wytyczne, 3/ błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 ppsa i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały nie w zakresie zgodności z prawem, ale w zakresie jej merytorycznej zasadności i tym samym naruszenie ustrojowych kompetencji gminy do uchwalania studium i planu zagospodarowania przestrzennego, 4/ błędne zastosowanie art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 12 ust. 2 upup w zw. z art. 90 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne ustalenia faktyczne, że Burmistrz Miasta i Gminy Wronki nie przedłożył zaskarżonej uchwały wojewodzie we właściwym terminie oraz błędne ustalenia faktyczne, a w zasadzie ich brak (naruszenie art. 141 § 4 ppsa) co do treści opinii środowiskowych, w tym oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, protestów mieszkańców w sprawie lokalizacji elektrowni w ogóle i ich wpływu na środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając ponownie sprawę tylko częściowo zrealizował zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1004/11 bowiem Sąd I instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który narusza zaskarżona uchwała. Ponadto podkreśla się, że Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku w ogóle nie podnosił kwestii zgodności uchwały z art. 90 § 1 i art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące szereg przepisów koncentrują się w istocie wokół uznania wnoszącego tę skargę, że Sąd I instancji nie wykonał w całości zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1004/11, przy czym w części wyszedł poza te zalecenia badając kwestię zgodności zaskarżonej uchwały z art. 90 § 1 i art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tak postawione zarzuty nie mogły podważyć prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji z następujących przyczyn. Otóż w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylał ówcześnie zaskarżony wyrok w określonej części, zaś w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalał. W tym stanie rzeczy należy podzielić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko co do związania ponownie rozpoznającego sprawę Sądu I instancji, sprowadzającego się w istocie, do wykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w ściśle określonej części, to jest tej, co do której konieczne było ponowne rozpoznanie sprawy. Z tej tez przyczyny nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej odnośnie powyższej kwestii. Rozpoznając sprawę poprzednio Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, przede wszystkim powołał się na brak podstawy prawnej uprawniającej radę gminy do ograniczenia skarżącego w wykonywaniu jego uprawnień właścicielskich poprzez ustalanie w studium konkretnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Uchylając w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń i rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu został zobowiązany do oceny dopuszczalności określenia obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz do rozważenia czy ustalony sposób lokalizacji elektrowni wiatrowych, w tym w aspekcie minimalnej odległość od zabudowy mieszkaniowej 800 m pod kątem regulacji z art. 11 pkt. 8 lit. j i pkt. 9 u.p.z.p. i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraził przekonanie, że zalecenia zawarte w poprzednim wyroku tego Sądu zostały wykonane. Uzasadnienie Sądu I instancji jest wyczerpujące, zawiera obszerny wywód prawny, a także precyzyjną analizę stanu sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.