II OSK 2317/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 141/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kierunków działań zmierzających do należytej ochrony środowiska postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie określenia kierunków działań zmierzających do należytej ochrony środowiska. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała rady powiatu została skierowana do organu Inspekcji Ochrony Środowiska, który podlega kontroli sprawowanej przez radę powiatu. Z uwagi na powyższe, przedmiotowa uchwała nie może być uznana za akt o charakterze zewnętrznym. Nie ma też charakteru generalnego, bowiem jej adresatem jest właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Zdaniem Sądu organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie realizuje własnego interesu indywidualnego niezbędnego do wniesienia skargi, bowiem z założenia ma działać w ramach i w celu realizacji interesu publicznego, ewentualnie dla ochrony interesu indywidualnego innych podmiotów, o ile przepisy wymagają jego ochrony lub wyważania z interesem publicznym. Zdaniem Sądu, pozycja organu jest zupełnie inna niż np. pozycja organów jednostek samorządu terytorialnego, które mogą inicjować w niektórych przypadkach postępowania sądowoadministracyjne, skoro reprezentują jednostki posiadające osobowość prawną i będące podmiotami praw, w tym chronionych konstytucyjnie. Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest też "jednostką organizacyjną" w rozumieniu art. 25 § 2 i 3 p.p.s.a. Zatem nie można uznać, że podstawą skargi może być art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Regulacja tego przepisu nie obejmuje WIOŚ, bowiem nie realizuje on własnego interesu indywidualnego, wymaganego do zastosowania przywołanej regulacji. Zatem żaden konkretny przepis nie pozwala na zaskarżenie uchwały Rady Powiatu przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska, a może to uczynić co najwyżej Wojewoda w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. Ś. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada legitymacji do zaskarżenia uchwały rady powiatu określającej kierunki jego działania, podczas gdy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest adresatem tej uchwały, dotyczy ona wykonywania jego ustawowych zadań, stąd w sytuacji podjęcia jej z naruszeniem prawa posiada on własny i indywidualny interes prawny do jej zaskarżenia, a zatem posiada legitymację skargową w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że jest organem administracyjnym powołanym do kontroli i przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zakres jego kompetencji zatem jest określony ustawowo, co oznacza, że przepisy prawa materialnego kształtują jego sytuację prawną, wyznaczając ściśle zakres jego uprawnień i obowiązków. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu C. nałożyła na skarżącego zadania niemieszczące się w jego ustawowym katalogu zadań. Ponadto zaskarżona uchwała w swojej treści jest bardzo ogólna, zawiera zwroty niedookreślone i w związku z czym nie nadaje się do wykonania. Nie wskazano w niej, w jakim zakresie oraz w jaki sposób należy doprowadzić do wzmocnienia kontroli i monitoringu. Wskazano, że zaskarżane uchwała nakłada na skarżącego obowiązki niewynikające z przepisów prawa materialnego oraz niemożliwe do wykonania, a co za tym idzie, narusza jego prawo, a zarazem obowiązek do wykonywania zadań określonych wyłącznie ustawowo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Cieszyńskiego wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazała, że uprawnienia i obowiązki wymienione w art. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska realizowane są przez WIOŚ w interesie publicznym, jakim jest szeroko podjęta ochrona środowiska naturalnego, a w szczególności sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem przepisów o ochronie środowiska oraz badanie i ocena stanu środowiska. Podniósł, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zmierzają de facto do wykazania naruszenia przez uchwałę Rady Gminy przepisów prawa, a jeżeli już dopatrywać się w skardze jakichkolwiek odniesień do interesu prawnego, to ma on wyłącznie charakter interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że skarżący kasacyjnie jako organ administracji publicznej nie posiada indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały Rady Gminy. Istotnym jest, że Rada Powiatu jak i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska są organami administracji publicznej (art. 3a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska). Inspekcja Ochrony Środowiska nie została włączona do powiatowej administracji zespolonej, ale jej działania zostały poddane kontroli: organów samorządu terytorialnego - rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które przynajmniej raz w roku rozpatrują informację Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa oraz kontroli wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarządu powiatu i zarządu województwa, które to organy wskazany inspektor informuje o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu (art. 8a ustawy z dnia 20 lipca 1997 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska). Zatem Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że uchwała rady powiatu skierowana do organu Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej. Wręcz przeciwnie- jest skierowana do organu, który podlega kontroli sprawowanej przez radę powiatu. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że przedmiotowa uchwała nie może być uznana za akt o charakterze zewnętrznym. Nie ma też charakteru generalnego, bowiem jej adresatem jest właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Zatem w okolicznościach sprawy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie nie realizuje własnego, indywidualnego interesu prawnego, a działa wyłącznie w ramach i w celu realizacji interesu publicznego. W konsekwencji nie posiada legitymacji skargowej, albowiem nie spełnia obligatoryjnej przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Na marginesie należy zważyć, że skarżący kasacyjnie skoro wywodzi, że zaskarżona uchwała nakazuje podjęcie działań i czynności wykraczających poza ustawowe kompetencje, to miał on możliwość zwrócenia się do Wojewody o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zaskarżonej uchwały (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), bądź do właściwego Prokuratora o wywiedzenie skargi na uchwałę. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, albowiem o zwrocie tych kosztów stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniach, o których mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.