II OSK 2318/10

Dnia 15 marca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 732/05 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2000 r. – zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i T. S. pozwolenia na budowę w ramach istniejącego tarasu podjazdu dla osób niepełnosprawnych i ocieplenia budynku apteki z częścią mieszkalną położonego na działce nr [...] w miejscowości D. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że samoistnym posiadaczem działki nr ewid. [...] na której położony jest wydzierżawiony budynek jest Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna, która w zawartej umowie dzierżawy z dnia 20 września 1999 r. wyraziła zgodę na adaptację budynku na aptekę, a tym samym na wykonywanie robót budowlanych. Zarzut skarżącej o braku tytułu prawnego do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane jest nieuzasadniony. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i nie stwierdził, że jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia art. 32 ust 4 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła S. C. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że organy obu instancji utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą małżonkom S. pozwolenia na budowę są sprzeczne ze stanem faktycznym. Podniosła, że działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność następców prawnych S. M. s. M., w tym skarżącej. Na działce tej znajduje się siedlisko gospodarstwa rolnego skarżącej i cała działka jest w jej samoistnym posiadaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rozpatrując stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skargę należy uznać za uzasadnioną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w D., która wydzierżawiła G. S. budynek baru nie jest właścicielem działki nr ewid. [...], na której ten bar wybudowała. W aktach znajduje się nieformalna umowa kupna-sprzedaży tejże działki przez wymienioną Spółdzielnię, jednakże wszczęte na jej wniosek w dniu 20 kwietnia 2001 r. postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zostało zakończone. Przedwstępna umowa sprzedaży na rzecz inwestorki budynku baru nie mogła stanowić podstawy do uznania przez organy spełnia wymogu z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż inwestorka podobnie jak Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyklucza w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane możliwości wydania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną wnieśli G. S. i T. S. zaskarżając wyżej wymieniony wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w D. nie miała prawa do dysponowania na cele budowlane zabudowaną nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym jako działka: [...] (obecnie działki – [...] i [...]), położoną w D., podczas gdy z załączonego prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego – Wydział Cywilny Odwoławczy w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt I Ns. [...] wynika, że Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w D., którego następcą prawnym jest wymieniona Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w D., nabyła przez zasiedzenie własność tej działki z dniem 1 stycznia 1986 r. i zawierając najpierw w dniu 20 września 1999 r. umowę dzierżawy tej działki z G. i T., małżonkami S. z prawem do dokonania przez nich adaptacji znajdującego się na tej działce budynku na aptekę, a następnie sporządzając z nimi w formie aktu notarialnego przedwstępną umowę sprzedaży części tej działki, na której budynek ten się znajduje, z dnia 15 listopada1999 r. repertorium "A", nr [...], przeniosła na nich do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi S. C. W uzasadnieniu wskazali, że gdyby nawet podzielić stanowisko Sądu, że w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia 16 października 1999 r. Spółdzielnia Handlowo- Produkcyjna w D. nie przedstawiła dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chociaż pozostaje to w sprzeczności z faktem, że w okresie wcześniejszym na tej nieruchomości za zgodą, ówczesnego jej właściciela pobudowała budynek, w odniesieniu do którego wydane zostało przedmiotowe pozwolenie na budowę, to w czasie trwania postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie zapadło prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego – Wydział Cywilny Odwoławczy w Piotrowie Trybunalskim, na podstawie którego Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w D., będąca poprzedniczką prawną Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w D. nabyła przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1986 r. własność nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi: [...] oraz [...], położonej w obrębie K. D., gmina D. Niezależnie od umowy dzierżawy z dnia 20 września 1999 r. zawartej z G. i T., małżonkami S. Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w D. zawarła w dniu 15 listopada1999 r. w formie aktu notarialnego, repertorium "A", nr [...] przedwstępną umowę sprzedaży części działki o numerze ewidencyjnym [...], na której przedmiotowy budynek jest zlokalizowany, z treści której wynika, że wydanie tej części działki w ich posiadanie nastąpiło, oraz że mają oni prawo dokonać adaptacji budynku na własne cele. W tej sytuacji, skoro Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w D. otrzymała tytuł własności na nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek, odniesieniu do którego wydane zostało pozwolenie na dokonanie jego zmian adaptacyjnych, nie można przyjąć, że Spółdzielnia ta nie ma prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że prawo to uzyskane zostało przez Spółdzielnię w czasie trwania postępowania administracyjnego, dla oceny skuteczności tego prawa przy ocenie ważności wydanej decyzji Wójta Gminy D. o pozwoleniu na budowę nie może mieć żadnego znaczenia, skoro orzeczenie Sądu opiera się na dowodach zgromadzonych w sprawie w dacie orzeczenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła S. C. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że bezspornym faktem jest, że w dacie wydania pozwolenia na budowę ani Spółdzielnia, ani małżonkowie S. nie dysponowali dokumentem stwierdzającym uprawnienie do nieruchomości i w związku z tym pozwolenie na budowę nie mogło być wydane. Wobec powyższego wszelkie zmiany budowlane na podstawie nieważnego pozwolenia winny zostać usunięte. Podniosła, że geneza sporu o nieruchomość sięga lat 60-tych, kiedy to przedstawiciele ówczesnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydzierżawili tę nieruchomość od ojca S. C. z obietnicą wykupu, do którego jednak nigdy nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w myśl zasady wynikającej z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., tj. zasady związania zarzutami skargi kasacyjnej, Sąd kasacyjny podzielił słuszność tychże zarzutów. Uchylając decyzje organów obu instancji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. oraz T. małż. S. pozwolenia na budowę podjazdu dla osób niepełnosprawnych w ramach istniejącego tarasu oraz ocieplenia budynku apteki z częścią mieszkalną – położonego na działce nr [...] w D. Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego) bowiem inwestorzy nie wykazali prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Słusznie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd orzekający w pierwszej instancji wskazanego przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, który określa wszystkie możliwości wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy do niego między innymi stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Takim właśnie uprawnieniem legitymowali się inwestorzy małż. S., którzy zawarli umowę dzierżawy ze Spółdzielnią Handlowo-Produkcyjną w D. Wydzierżawili działkę o powierzchni 300 m2 wraz z budynkiem baru wzniesionym przez Spółdzielnię. W umowie dzierżawy Spółdzielnia wyraziła zgodę na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą użytkowania budynku baru na aptekę i część mieszkalną oraz wykonanie podjazdu dla osób niepełnosprawnych na istniejącym w budynku tarasie (umowa dzierżawy z dnia 20 września 1999 r.). W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajdują się dowody potwierdzające, że Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w D. jako następca prawny Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w D. była samoistnym posiadaczem działki nr [...] o pow. 0.20 ha, od 1966 r. na podstawie ustnej umowy kupna od ówczesnego właściciela S. M. (vide uzasadnienie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 1985 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej w D. Fakt władania samoistnego przez Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w D. działki i wybudowania budynku baru przyznała uczestniczka S. C. W 1972 r. sporządzona została nieformalna umowa kupna-sprzedaży potwierdzająca władnie samoistne działką i zapłatę od 1964 r. (k. 21 akt). Wskazane wyżej dokumenty i wynikające z nich fakty nie zostały objęte oceną prawną przez Sąd pierwszej instancji – dokonujący kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy D. w aspekcie przesłanek nieważnościowych. Sąd ten miał obowiązek dokonać oceny czy Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna władając od 1966 r. lub 1964 r. samoistnie sporną nieruchomością nabyła prawa właścicielskie i czy w 1999 r. mogła zawrzeć z małż. Sikora umowę dzierżawy jak i wyrazić zgodę na roboty budowlane oraz zmianę sposobu użytkowania budynku, który sama pobudowała. Trzeba w tym miejscu podnieść, że nabycie własności przez zasiedzenie następuje z mocy prawa, po upływie wymaganego ustawą okresu. Ma charakter pierwotnego nabycia prawa własności. Postanowienie stwierdzające nabycie prawa własności przez zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny. Bez przeprowadzenia tej oceny Sąd pierwszej instancji nie mógł przyjąć, że charakter prawny działki nr [...] w D. nie był uregulowany a strona, tj. małż. S. nie wykazali się żadnym tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w świetle powyższych okoliczności jak słusznie zarzuca skarga kasacyjna dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Sąd również dopuścił się naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a. – przez brak wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czyniąc przedwczesnym swoje rozstrzygnięcie. Stanowi to podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze rozważania i uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również uwzględni fakt podniesiony przez skarżących, iż wydane zostało prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim o stwierdzeniu nabycia własności działki nr [...] przez Spółdzielnię Handlowo-Produkcyjną w D. z dnia 1 stycznia 1986 r. Z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.