II OSK 2327/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1530/14 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.W. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] września 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 22 lipca 2014 r. Wójt Gminy Miedźna określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni Czeczott w Woli (blok energetyczny o mocy 900–1000 MW). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, a także inne uprawnione podmioty. Decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy Miedźna nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie ustalono przede wszystkim, dlaczego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej nie objęto części infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania elektrowni. Organ I instancji nie odniósł się ponadto do zarzutów stron postępowania dotyczących treści raportu. Brak też w aktach sprawy dowodu, że Wójt Gminy Miedźna rozpatrzył uwagi i wnioski w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było uzasadnione, bowiem na etapie postępowania przed organem I instancji doszło do poważnych uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest dokonanie ustaleń w przedmiocie zmian wartości nieruchomości. Nie jest to możliwe przed realizacją przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi jedynie promesę, że inwestor będzie mógł wystąpić o pozwolenie na budowę na wcześniej określonych warunkach. Z treści art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"), określającego treść raportu, nie można wywieść konieczności badania wpływu realizacji przedsięwzięcia na wartość nieruchomości. Sąd I instancji podzielił ponadto argumentację organu dotyczącą braku podstaw nałożenia obowiązku dodatkowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy między innymi temu celowi. Jednocześnie konieczne jest oparcie tej oceny o czynniki o charakterze obiektywnym, a więc normy oddziaływania na środowisko. Jeśli prawodawca uznaje określone oddziaływanie na środowisko (w tym człowieka) za dopuszczalne, należy przyjąć, że spełnienie tych norm nie spowoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, trudno mówić o badaniu oddziaływania na zdrowie ludzi konkretnego zamierzenia, w sytuacji gdy ono nie zostało jeszcze zrealizowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A. z siedzibą w O. (dalej jako "Stowarzyszenie"). Stowarzyszenie zarzuciło błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy środowiskowej, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie nakłada konieczności badania wpływu realizacji przedsięwzięcia na zdrowie ludzi oraz na wartość nieruchomości. W ocenie Stowarzyszenia, analiza i określenie wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi oraz dobra materialne, w tym wartość nieruchomości, jest obowiązkowym elementem każdej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy środowiskowej z powodu jego błędnej wykładni. Powyższy przepis stanowi bowiem tylko, że w ramach oceny oddziaływania na środowisko określa się jak i analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ projektowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, a w tym także zdrowie i warunki życia ludzi (pkt 1a) oraz dobra materialne (pkt 1b). W tej sprawie powyższe wymagania zostały zrealizowane w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia zmian w przedmiocie wartości nieruchomości jeszcze przed realizacją przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że treść raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji nie obejmuje kwestii badania wpływu realizacji tego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości w rozumieniu art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Po drugie, brak jest również podstaw do przyjęcia stanowiska, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy środowiskowej z powodu braku oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w świetle dyspozycji art. 3 pkt 11 i pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., zwana dalej p.o.ś.) w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i art. 66 ustawy środowiskowej ochrona zdrowia ludzi jest oceniana w ramach ustalonego w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji jego środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że jeżeli powyższa decyzja środowiskowa dopuszcza określone oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 11 i pkt 39 p.o.ś., to nie może ono także ujemnie oddziaływać na zdrowie ludzi oraz dobra materialne. Należy również podkreślić, że nałożone w osnowie decyzji środowiskowej obowiązki w zakresie m.in. ochrony wód śródlądowych i ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, ochrony przed hałasem oraz w zakresie prawidłowej gospodarki odpadami jak i ochrony przyrody służą także ochronie zdrowia ludzi, którzy żyją w tym środowisku. Ponadto ustalenie dopuszczalnego oddziaływania danego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi w zakresie ustaleń raportu było także poddane opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w ramach jego właściwości miejscowej i rzeczowej, która to opinia była pozytywna. Ponadto ustalenia osnowy decyzji środowiskowej są także zgodne z treścią powyższej opinii organu inspekcji sanitarnej. Należy również podkreślić, że dopuszczalny poziom oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi ustala ustawodawca, a w tej sprawie zarzut kasacyjny nie wykazał ich przekroczenia biorąc pod uwagę oddziaływanie projektowanego – co należy przypomnieć – danego przedsięwzięcia na środowisko jak i zdrowie ludzi ustalone w osnowie decyzji środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.