II OSK 2373/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/19 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1534/19, oddalił skargę M. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], którą to decyzją organ wojewódzki, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. Ostatnią zaś powołaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków, wyznaczając w to miejsce nowy termin do dnia 31 lipca 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 - zwanej dalej "Pr. bud."), nakładającą na M. i J. S., właścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. J. [...] w L., obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia komina na ww. budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem, poprzez: 1) wypełnienie spoin górnej części komina zaprawą cementową; 2) osadzenie kratek na wylotach przewodów wentylacyjnych; 3) zamontowanie klamr włazowych w co trzeciej spoinie komina wraz z zabezpieczeniami stalowymi o śr. ok. 0,8 m; 4) zamontowanie na powierzchni dachu drabiny umożliwiającej bezpieczne dojście z dachu nad garażem; 5) zamontowanie w przewodzie spalinowym wkładu z blachy kwasoodpornej w ten sposób aby wylot spalin wychodził minimum 0,3 m ponad poziom kalenicy budynku sąsiedniego; 6) wykonanie dodatkowego stężenia konstrukcji komina według wybranego wariantu przedstawionego w opracowaniu "Ekspertyza techniczna komina" sporządzonego przez mgr. inż. S. Z., z wyłączeniem wariantu I, przewidującego mocowanie komina do budynku sąsiedniego. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z uwagi na charakter decyzji ostatecznej, jedynym elementem rozstrzygnięcia [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r., jaki może być objęty zmianą w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., jest termin wykonania nałożonego obowiązku w zakresie prac budowlanych przy kominie na budynku skarżących. W przypadku bowiem orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., organ w zasadzie tylko w tym zakresie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Z tych też względów, w ocenie Sądu, przedmiotem analizy organów, działających w trybie art. 155 k.p.a., nie mogły być te argumenty skarżących, które w istocie rzeczy zmierzają do zakwestionowania zasadności obowiązków nałożonych w drodze decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymanej w mocy ww. decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. Za chybione zatem Sąd uznał zrzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co zdaniem skarżących, miało polegać na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii związanych ze stanem technicznym komina i osób za to odpowiedzialnych. Sąd I instancji stwierdził również, że organy zasadnie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 155 k.p.a., przyjęły i wyjaśniły w motywach wydanych orzeczeń, że za zmianą decyzji ostatecznej, w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Podniósł przy tym, że obowiązek wykonania określonych robót budowlanych ma prowadzić do usunięcia nieprawidłowości w wykonaniu komina na budynku mieszkalnym należącym do skarżących, a zagrażających bezpieczeństwu zarówno jego mieszkańców, jak i osób postronnych. Wiążące ustalenia wskazujące na zagrożenia wynikające ze stanu technicznego komina, a znajdujące potwierdzenie w "Ekspertyzie Technicznej" sporządzonej przez mgr inż. S. Z., zostały w sposób ostateczny stwierdzone w ww. decyzjach organów nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że tak w interesie samych skarżących (jako użytkowników budynku), jak i w interesie społecznym jest niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi i zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia. Tym samym, ani w interesie społecznym, ani w słusznym interesie strony nie jest prolongata terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zmiana tego terminu poprzez jego wydłużenie oznaczałaby bowiem jednocześnie zgodę na przedłużenie pewnego stanu niepewności co do tego, czy przedmiotowy komin jest w stanie opierać się możliwym do wystąpienia na danym terenie czynnikom zewnętrznym (sile wiatru, wstrząsom o nadzwyczajnym charakterze), a także co do bezpieczeństwa jego użytkowania, z uwagi na brak możliwości prawidłowej konserwacji i czyszczenia przewodu kominowego. Nie sposób zaś przyjąć, aby utrzymywanie takiego stanu dłużej niż zakłada to decyzja ostateczna uzasadnione było którymkolwiek z "interesów" określonych w art. 155 k.p.a., w tym "słusznym" interesem strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. S. i J. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 39, art. 40, art. 42 i art. 43 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 2) p.p.s.a., na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji GINB, gdy tymczasem wydana ona była z rażącym naruszeniem prawa, skoro decyzja PINB z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], nie może być traktowana jako ostateczna, skoro nie została ona w sposób prawidłowy doręczona stronom: W. M. i E. K. (doręczenie nastąpiło w sposób łączny, co jest niedopuszczalne); b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzja ta narusza wskazane normy k.p.a., bowiem organy w sposób oczywiście dowolny ustaliły, jakoby górna część komina nie była dostępna z powierzchni dachu, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest to możliwe (a dowolne było ustalenie organów, że rzekomo nie jest to możliwe), a także na skutek przyjęcia za zasadne nałożenia na skarżących obowiązków wyłącznie w wariancie określonym decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., gdy tymczasem stan zgodności komina z prawem mógłby być zapewniony przez realizację prac zgodnie z wariantem III ekspertyzy S. Z., co do którego strony deklarowały wolę jego wykonania; 2) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w ramach wyżej wymienionych norm prawa budowlanego organ dysponuje luzem decyzyjnym wyłącznie w zakresie określenia terminu realizacji obowiązków, podczas gdy tzw. luz decyzyjny dotyczy również określenia sposobu realizacji obowiązku zmierzającego do zapewnienia zgodności robót ze stanem prawnym (skoro do tego celu może prowadzić kilka różnych działań - co potwierdza treść ekspertyzy S.Z.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], nie może być traktowana jako ostateczna, skoro nie została ona w sposób prawidłowy doręczona W.M. i E. K. – stronom postępowania, z uwagi na to, że doręczenie nastąpiło w sposób łączny. Zarzut ten jest nieuprawniony. Przede wszystkim należy zauważyć, że w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy decyzji z dnia [...] lipca 2017r. oznaczonej numerem karty 98, załączone są dwa dowody jej doręczenia dla W. M. i E. K. z adnotacją doręczyciela "doręczono dorosłemu domownikowi", z oznaczeniem daty doręczenia na dzień 17 lipca 2017r. Na jakiej podstawie skarżący twierdzą, że doręczenie nastąpiło w sposób łączny (w jednej przesyłce) nie sposób ustalić na podstawie akt sprawy. Niezależnie od tego, nietrafne są wywody skargi, że niedoręczenie decyzji organu administracyjnego wszystkim stronom powoduje, że nie uzyskuje ona przymiotu ostateczności i nie wchodzi do obrotu prawnego. Nawet, gdyby faktycznie przy doręczaniu decyzji wymienionym wyżej stronom postępowania doszło do nieprawidłowości, o jakiej mówią skarżący, to wadliwość ta nie miałaby wpływu na ostateczność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Niedoręczenie decyzji jednej ze stron powoduje, że naruszono jej prawo do udziału w postępowaniu bez własnej winy. Stronie takiej przysługuje wówczas wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprawnie to, jak przyjmuje się powszechnie w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, przysługuje wyłącznie stronie, której prawo zostało naruszone. Nie mogą się na nie powoływać inne strony postępowania. Powyższe oznacza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest ostateczna nawet gdyby przyjąć, że nie wszystkim stronom postępowania została doręczona (por. wyroki NSA z 28.05.2015, sygn. akt 2643/13 oraz z dnia 24.11.2018r. sygn. akt. II OSK 1584/18 – http://orzecznictwo.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że nie doszło do naruszenia art. 39, art. 40, art. 42 i art. 43 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymienionych w zgłoszonym zarzucie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Kwestionując rzekome ustalenia organów, że górna część komina nie jest dostępna z powierzchni dachu, podczas gdy w rzeczywistości jest to możliwe, jak również przyjęcie za zasadne nałożenia na skarżących obowiązków wykonania robót budowlanych wyłącznie w wariancie określonym decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., podczas gdy stan zgodności komina z prawem mógłby być zapewniony przez realizację prac zgodnie z wariantem III ekspertyzy S. Z., autor skargi kasacyjnej pomija podstawowy fakt, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym dotyczącym zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. Decyzją tą uchylono decyzję PINB w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków, wyznaczając w to miejsce nowy termin do dnia 31 lipca 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu powiatowego, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud., nakładającą na M. i J. S. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia komina na budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem, w tym wykonanie dodatkowego stężenia konstrukcji komina według wybranego wariantu przedstawionego w opracowaniu "Ekspertyza techniczna komina" sporządzonego przez mgr. inż. S. Z., z wyłączeniem wariantu I, przewidującego mocowanie komina do budynku sąsiedniego. Postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, którzy domagali się zmiany ( wydłużenia ) terminu wykonania nałożonych obowiązków. Stanowisko to zostało potwierdzone w odwołaniu skarżących od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. Już tylko z tego względu zarzuty niewyjaśnienia okoliczności, co do dostępności komina z powierzchni dachu, czy też sposobu doprowadzenia komina do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego są bezprzedmiotowe. Poza tym, celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego powołanego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej, której zmiany domagają się strony. Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą w określonym przez strony zakresie (uchyleniem), przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ( por. wyroki NSA z dnia 19.12. 2018 r. sygn. akt II OSK 254/17 i z dnia 03.04.2019r., sygn. akt II OSK 600/17 – http://orzecznictwo.nsa.gov.pl ). Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z powyższego wynika, że w postępowaniu tym nie można kwestionować ustaleń, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, którego zmiany domaga się strona, jak również kwestionować jego zgodności z prawem. Powyższe rozważania, uzasadniają zatem wniosek, że podniesionego zarzutu nie można było uwzględnić. Niezasadny jest też zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w ramach wyżej wymienionych norm prawa budowlanego organ dysponuje luzem decyzyjnym wyłącznie w zakresie określenia terminu realizacji obowiązków, podczas gdy tzw. luz decyzyjny dotyczy również określenia sposobu realizacji obowiązku zmierzającego do zapewnienia zgodności robót ze stanem prawnym. Rozważanie kwestii luzu decyzyjnego w zakresie określenia robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, który będzie mógł być bezpiecznie użytkowny, na gruncie rozpoznawanej sprawy jest bezprzedmiotowe. Jak wyżej powiedziano, skarżący kasacyjnie żądali zmiany decyzji jedynie w zakresie ustalenia nowego terminu wykonania robót budowlanych i w tym przedmiocie zapadła zaskarżona decyzja. Fakt, że zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji wypowiadały się na temat potencjalnych możliwości zmiany decyzji ostatecznych na podstawie art. 155 k.p.a., nie oznacza, że wywody te mogą być przedmiotem zarzutu kasacyjnego. Nie dotyczyły one przedmiotu sprawy sprecyzowanego przez skarżących a dotyczącego zmiany terminu. W tym zakresie prawidłowo organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji przyjęły, że w konkretnej sprawie dopuszczalna byłaby zmiana terminu na podstawie art. 155 k.p.a. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że w zakresie wykonanie dodatkowego stężenia konstrukcji komina, organ orzekł możliwości wyboru jednego z wariantów przedstawionego w opracowaniu "Ekspertyza techniczna komina" sporządzonego przez mgr. inż. S. Z., z wyłączeniem wariantu I, przewidującego mocowanie komina do budynku sąsiedniego. Tak więc, nic nie stoi na przeszkodzie, by skarżący wybrali wariant III, który jak podnosi autor skargi kasacyjnej, jest dla nich najbardziej korzystny. Poza tym, autor skargi kasacyjnej przedstawiając wywody, w zakresie tzw. luzu decyzyjnego w zakresie orzekania w przedmiocie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., powinien był przede wszystkim postawić zarzut naruszenia wymienionego przepisu, bowiem to brak zaistnienia przesłanek w nim określonych legł u podstaw wydania decyzji odmownej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.