II OSK 2402/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 229/23 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2022 r., nr SKO.4150.521.531.2022 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 229/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") oddalił skargę T. B. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "SKO") z 12 grudnia 2022 r., nr SKO.4150.521.531.2022. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Łęczyca (dalej: "Burmistrz") z 7 listopada 2022 r., nr GP.6730.21.2020, którym sprostowano z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Burmistrza z 14 października 2022 r., nr 17/22 (dalej: "decyzja WZ") ustalającą na wniosek K. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji w L. na działce nr [...], przy ul. [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w L.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. B., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 113 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, sprzeczną z zebranym materiałem dowodowym oraz akceptację nieprawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a odnoszących się do możliwości sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji WZ poprzez dodanie do podstawy prawnej decyzji – "art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 1986)" oraz wskazanie, że na stronie 1 wiersz 16 i 17 zmienia się brzmienie - "po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy [...] na "po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588)" - w sytuacji, gdy w/w zabiegu nie można zakwalifikować jako oczywistej omyłki pisarskiej, gdyż następuje w ten sposób naprawienie błędnie przywołanej podstawy prawnej, która ma decydujące znaczenia dla ważności decyzji administracyjnej jak również wprowadza niepewność co do zastosowanego stanu prawnego w całym postępowaniu merytorycznym. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Łodzi oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1828/23, CBOSA). Z taką sytuacją nie mieliśmy miejsca na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności WSA w Łodzi odniósł się do istoty skargi, która dotyczyła kwestii zgodności z prawem sprostowania opisanej na wstępie decyzji o warunkach zabudowy. 3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 113 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z analizy brzmienia tego przepisu, odczytywanego w powiązaniu z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., należy wyprowadzić wniosek, że instytucja sprostowania decyzji administracyjnej może dotyczyć również powołanej w tej decyzji podstawy prawnej. Konkluzja ta ma również oparcie nie tylko w powszechnie akceptowanej zasadzie wykładni prawa lege non distinguente nec nostrum est distinguere, ale również nie sposób wskazać racjonalnych argumentów na rzecz tezy o niedopuszczalności prostowania podanej w komparycji decyzji administracyjnej podstawy rozstrzygnięcia. Również względy natury funkcjonalnej przemawiają za dopuszczalnością prostowania tej części decyzji administracyjnej. Otóż prawo administracyjne charakteryzuje się częstą zmiennością w czasie, a nadto w praktyce organy z reguły powołują w podstawie prawnej decyzji więcej niż jednej przepis prawa. Okoliczności te istotnie zwiększają ryzyko oczywistych omyłek lub niedokładności, których eliminacji służy właśnie instytucja sprostowania. Granice tego sprostowania wyznacza jednak m. in. reguła, że instytucja sprostowania nie może prowadzić do zmiany treści rozstrzygnięcia w aspekcie materialnym, tj. do zmiany praw lub obowiązków wynikających z prostowanej decyzji. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że w sprawie istotnie doszło do oczywistej omyłki we wskazaniu jednej z podstaw prawnych decyzji. Ściślej rzecz ujmując, chodziło tu nie tylko o właściwą podstawę rozstrzygnięcia rozumianą jako przepis kompetencyjny upoważniający organ do ustalenia warunków zabudowy (m. in. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), ale podstawę prawną dotyczącą sporządzenia podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawie administracyjnej, tj. analizy urbanistycznej. Otóż z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (s. 4 – 5), jak i z treści analizy urbanistycznej (s. 1) wynika w sposób oczywisty, że podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego były postanawiania zawarte w § 2 pkt 3 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Wspomniane rozporządzenie z 17 grudnia 2021 r., które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., miało na celu dostosowanie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. do wchodzącego w życie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (zob. art. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. poz. 1986). Natomiast kwestia intertemporalna dotycząca tego, jakie przepisy dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winien zastosować Burmistrz wydając wskazaną wyżej decyzję z 14 października 2022 r. nie może być rozstrzygana w ramach kontroli legalności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki. Zagadnienie to może być natomiast przedmiotem rozważań sądu w związku z kontrolą legalności decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, przedmiotowe sprostowanie nie doprowadziło do zmiany treści rozstrzygnięcia w aspekcie materialnym, tj. do zmiany praw lub obowiązków wynikających z prostowanej decyzji. Parametry urbanistyczne oraz architektoniczne dotyczące nowej zabudowy ustalone decyzję Burmistrza z 14 października 2022 r. pozostały niezmienione. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.