II OSK 2412/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 229/21 w sprawie ze skargi M. D. i Z. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 października 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.886.2020.BP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 229/21, oddalił skargę M. D. i Z. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej MKDNiS) z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 8 stycznia 2019 r., odmawiającej skreślenia z rejestru zabytków dworu w S., gmina R., wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z 23 marca 1976 r., pod numerem [...], odmówił uchylenia ww. własnej decyzji ostatecznej z 8 stycznia 2019 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli M. D. i Z. K. Po rozpatrzeniu tego wniosku zaskarżoną decyzją MKDNiS na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2020.282; dalej u.o.z.) utrzymał w mocy decyzję z 19 czerwca 2020 r. M. D. i Z. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na tę decyzję skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził, że przedłożona przez skarżących wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania "Ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. S. H." z 19 kwietnia 2019 r. nie może być uznana za "nowy dowód w sprawie", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt "2" k.p.a. Opinia ta sporządzona została bowiem już po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ, co miało miejsce w dniu 8 stycznia 2019 r. Wobec powyższego, w kontekście przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zdaniem Sądu, rozważenia wymaga, czy ustalenia wynikające z tej opinii mogą wskazywać na istnienie pewnych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które istniały w dacie orzekania przez organ, a które nie były temu organowi znane. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że przedmiotowa ekspertyza – wbrew argumentacji skarżących – nie jest jednak również nośnikiem okoliczności, które mogłyby mieć istotne znaczenie w sprawie, a które nie były znane organowi wydającemu decyzję ostateczną. W ocenie Sądu ekspertyza przedłożona przez skarżących musiałaby wskazywać na istnienie w dniu orzekania przez organ konserwatorski przesłanek wskazujących na całkowitą utratę przez zabytek dotychczasowej wartości, która stanowiła przyczynę objęcia go ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. W zaskarżonej decyzji organ uznał, że przywołana ocena stanu technicznego zabytkowego dworu w Starej Dobrzycy tego rodzaju ustaleń nie wykazuje. Jest tak dlatego, że jak wskazuje organ konserwatorski, zły, a wręcz katastrofalny stan techniczny ww. obiektu był mu doskonale znany przy wydawaniu decyzji z 8 stycznia 2019 r. o odmowie skreślenia dworu z rejestru zabytków. Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości, nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Sąd zgodził się z organem, że nie ma i nie było wątpliwości co do złego stanu technicznego i znacznych zniszczeń obiektu, na które wskazuje Ekspertyza techniczna przedłożona przez skarżących. Niemniej Narodowy Instytut Dziedzictwa (NID) w swojej opinii nie dopatrzył się takiego stopnia zniszczenia budynku, który skutkowałby oceną, że utracił on cechy i wartości, które były podstawą dokonania wpisu do rejestru zabytków. Nie stało się zatem z obiektem nic takiego, co skutkowałoby zmianą oceny walorów historycznych budynku. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważył, że jednym z zadań statutowych Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest sporządzanie i wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. W sytuacji, gdy tego rodzaju opinie i ekspertyzy są sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, to stanowią one istotny materiał dowodowy dla organu konserwatorskiego prowadzącego postępowanie w sprawie konkretnego obiektu zabytkowego. Nie oznacza to, że opinia czy ekspertyza Instytutu nie może zostać podważona, niemniej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Ministra z 8 stycznia 2019 r. sytuacja taka nie miała miejsca. Na aprobatę nie zasługuje w ocenie Sądu zarzut skargi, w którym podnoszone są kwestie oparcia się przez pracowników NID przy wydawaniu ekspertyzy dotyczącej zabytku na opiniach mykologiczno-budowlanych z 2016 r. i 2017 r., których ważność już wówczas wyekspirowała. Pomijając nawet powyższe poglądy, w ocenie Sądu nie sposób uznać, ażeby uzasadnioną podstawę wniosku o wznowienie postępowania mogły stanowić zarzuty odnoszące się do wartości dowodowej materiałów, na których oparł się organ wydający ostateczną decyzję w sprawie. Wznowienie postępowania i ewentualne uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa bądź art. 145b k.p.a. Jedną z takich okoliczności stanowi np. sytuacja, w której dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Prowadzone w przedmiotowym trybie postępowanie organów administracji nie może natomiast mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w przypadku zwykłego postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem procedury zmierzającej do wydania decyzji objętej tym postępowaniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. D. i Z. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 13 ust. 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że uznanie stopnia zniszczenia budynku, użytych materiałów do jego budowy, zastosowanych technik budownictwa - może dokonać osoba nie posiadająca uprawnień i kwalifikacji budowlano - konstrukcyjnych, tj. że stan techniczny budynku, technika jego posadowienia i rodzaj użytych materiałów mogą zostać ocenione przez dowolną osobę, przy jednoczesnym przyjęciu, że inżynier budownictwa lądowego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nie jest uprawniony do określenia w jakiej technice został posadowiony budynek dworu w S. Pominięto tym samym oczywistą okoliczność, że budynki zabytkowe nie są wyłączone z uprawnień do wykonywania ekspertyz w zakresie konstrukcyjno-budowlanym; - niezastosowanie art. 13 ust. 2 u.o.z. przez brak rozważenia możliwości skreślenia z rejestru części zabytku (dworu) z pozostawieniem krajobrazowego parku dworskiego w S.; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, powodujące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, a w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu dodatkowej ekspertyzy przez biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność stanu technicznego budynku, użytych materiałów do jego posadowienia oraz techniki jego wykonania (konstrukcji), a oparciu się przez Sąd wyłącznie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz całkowite pominięcie prywatnej opinii inż. S. H. (do chwili obecnej niekwestionowanej merytorycznie ani formalnie). - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że katastrofalny stan budynku znany był organowi w dacie wydawania pierwotnej decyzji z dnia 8 stycznia 2019 r., gdzie organ w rzeczywistości nie miał wiedzy o faktycznym stanie budynku lub posiadał wadliwe informacje w powyższym zakresie. Posiadanie przez organ rzetelnej wiedzy, ujawnionej dopiero w prywatnej opinii, sporządzonej przez inż. S. H. doprowadziłoby organ do odmiennych wniosków, tj. że przy obecnym stanie zniszczenia budynku, oraz jego pierwotnych wadach konstrukcyjnych i niedbałym wykonaniu - budynek ten po odbudowaniu (zapewne wykonanym już zgodnie ze sztuką budowlaną) posiadałby inne właściwości, niż pierwotny "zabytek". Byłby to całkowicie nowy budynek o statusie nowego budynku historyzującego, - art. 151 p.p.s.a poprzez wadliwe oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, a to z uwagi, że organ w rzeczywistości nie miał wiedzy o faktycznym stanie budynku, lub posiadał wadliwe informacje w powyższym zakresie. Fakty wynikające z prywatnej opinii inż. S. H. winny skutkować wznowieniem postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administrtacyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 13 ust. 1 u.o.z. – zaznaczyć należy, iż przepis ten mówi o zniszczeniu zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a nie o zniszczeniu powodującym jego zły stan techniczny. To, że zabytek uległ poważnym zniszczeniom powodującym, że jego stan techniczny jest zły, nie jest równoznaczne z utratą jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zajęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do zezwolenia na rozbiórkę obiektów historycznych, które do czasów współczesnych przetrwały w formie ruiny. Nie budzi jednak wątpliwości, że fakt, iż dany zabytek jest ruiną nie sprawia, że utracił on wartość historyczną czy artystyczną bądź naukową (np. zamek Krzyżtopór w Ujeżdzie, zamek w Chęcinach). Nie negując, że budynki zabytkowe nie są wyłączone z uprawnień do wykonywania ekspertyz w zakresie konstrukcyjno-budowlanym, podkreślić należy, że ustalenie w ekspertyzie, iż stan techniczny obiektu jest zły, nie oznacza, że utracił on wartość historyczną, artystyczną czy naukową. Powyższy zarzut nie jest więc zasadny. Nie jest też trafny zarzut niezastosowania art. 13 ust. 2 u.o.z. przez brak rozważenia możliwości skreślenia z rejestru części zabytku (dworu) z pozostawieniem krajobrazowego parku dworskiego. Rozważenie bowiem takiej możliwości mogłoby mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdyby przedmiotowy dwór utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W niniejszej sprawie takiej utraty nie wykazano. W szczególności nie wykazano tego w prywatnej opinii inż. S. H., która ocenia jedynie stan techniczny dworu, a nie jego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Brak w tych okolicznościach było podstaw do stosowania art. 13 ust. 2 u.o.z. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie naruszył art. 7 i 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i trafnie oparł się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a nie na prywatnej opinii inż. S. H. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa uwzględniała bowiem kwestię posiadania przez dwór w S. wartości historycznej, artystycznej i naukowej, natomiast opinia inż. S. H. odnosiła się jedynie do jego stanu technicznego. Zły stan techniczny obiektu – jak już wyżej podkreślano – nie pozbawia go wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w tych okolicznościach nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotna bowiem dla rozstrzygnięcia była wiedza organu w dacie wydawania decyzji z dnia 8 stycznia 2019 r. o wartości historycznej, artystycznej i naukowej przedmiotowego dworu, a tej wiedzy nie podważa prywatna opinia inż. S. H. Wykonanie zaś "całkowicie nowego budynku o statusie nowego budynku historyzującego" pozbawiłoby ten obiekt jego wartości historycznej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż w tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.