II OSK 2425/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 4/14 w sprawie ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. H. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2014 r. sygn. VII SAB/Wa 4/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 17 lipca 2013 r. skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego A. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. zezwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2. W związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, pismem z 2 września 2013 r. A. H. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2010 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 4 października 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r, informując jednocześnie, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 listopada 2013 r. Pismem z 30 grudnia 2013 r. (data nadania pisma) A. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r., wnosząc, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., o zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedłożył własną decyzję z [...] lutego 014 r. rozpoznającą merytorycznie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. Oddalając skargę A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji wskazał, ze pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wyjaśnił, że bezsporne pozostaje to, iż organ w dniu wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności, niemniej, w ocenie Sądu, sytuacja ta nie pozwalała na uznanie, iż mimo niezachowania terminów określonych dla załatwienia sprawy, pozostawanie przez organ w bezczynności (spowodowanej niewydaniem rozstrzygnięcia) oznaczało, że organ prowadził postępowanie przewlekle (biorąc pod uwagę przesłanki tej instytucji). Wniosek skarżącego odnoszący się do stwierdzenia, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rżącym naruszeniem prawa, należało, zdaniem Sądu, oddalić jako niezasadny. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył A. H., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy sposób prowadzenia postępowania naruszał uzasadniony interes strony oraz przepisy postępowania, tj. art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. z uwagi na fakt, że organ winien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, podczas gdy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób bezzasadny przekroczył terminy załatwienia sprawy, a decyzję wydał dopiero 6 lutego 2014 r., czyli miesiąc po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania do Sądu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji brak wskazania przyczyn oddalenia skargi, albowiem zawarte w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie – zdaniem strony skarżącej - ma charakter lakoniczny. W ocenie skarżącego, stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu powinno skutkować w sposób oczywisty wnioskiem, iż postępowanie było prowadzone przez organ nadzoru w sposób przewlekły. Pozostawanie w bezczynności oznacza bowiem, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Objęty zarzutem art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym, wobec czego brak postaw do zobowiązania organu do wydania aktu, wynikający z wydania decyzji po wniesieniu skargi, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości. Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12). W piśmiennictwie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11). Wystąpienie statycznej formy przewlekłości postępowania prowadzi do przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy, pomimo, że organ nie podejmuje żadnej aktywności w postępowaniu lub aktywność ta przybiera niewielki rozmiar. W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji przyjął, że pozostawanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w bezczynności do daty wniesienia skargi nie prowadziło do nadania czynnościom podejmowanym przez organ w postępowaniu cechy przewlekłości. Tak sformułowana ocena została jednak wyrażona w sposób sprzeczny z przyjętym wyżej sposobem rozumienia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli się zauważy, że Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek, na podstawie których oparł swoje rozumowanie. Jeżeli bowiem akceptować przyjętą przez Sąd wykładnię przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a także zapatrywanie o zerwaniu związku pomiędzy bezczynnością Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego a przewlekłością przypisywaną działaniom organu, to wykazane być powinno, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było szczególnie skomplikowanym jej charakterem, który wymuszał podjęcie przez organ nadzoru szeregu czynności procesowych uniemożliwiających zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ mógł pozostawać w bezczynności, niemniej nie można byłoby zarzucić prowadzonemu przez ten organ postępowaniu przewlekłości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji taki obraz kontrolowanego postępowania jednakże nie wynika. Sąd nie wskazał jakie działania organu podejmowane w postępowaniu mogłyby być uznawane za równoważne wykazaniu przez organ dochowania należytej staranności przy podejmowaniu czynności procesowych w celu rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Jest to o tyle istotne, jeżeli się uwzględni, że kolejne stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. dzielił w sprawie znaczny okres czasu. Podejmowane zaś w tym okresie przez organ działania miały zaś wyłącznie formalny charakter - ograniczone były do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przekazania informacji o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy wraz z wyznaczeniem nowego terminu, który także nie został dochowany. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej mu przewlekłości zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy podejmowane przez organ czynności realizowały zasadę szybkości postępowania. Wymagało to odniesienia się przez Sąd do tej argumentacji skarżącego, która wskazywała, że dokonywane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego czynności procesowe były rażąco opieszałe, a samo ich podjęcie było spowodowane wystąpieniem przez stronę z określonym środkiem prawnym przeciwdziałającym przedłużaniu przez organ postępowania bez istotnych powodów (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doprowadziło do wydania przez organ nadzoru zawiadomienia o wszczęciu postępowania; wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doprowadziło do wydania decyzji rozpoznającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji). Przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena przewlekłości postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odnosiła się w wystarczający sposób do wskazywanego zagadnienia, co stanowi o wadliwości orzeczenia Sądu I instancji w zakresie przypisanego organowi braku naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących sprawność toczącego się postępowania. Tym samym, nie można uznać, że Sąd I instancji zasadnie uznał zarzut skargi na przewlekłość postępowania za nieusprawiedliwiony. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w sposób pozwalający – przy niespornym rozumieniu pojęcia przewlekłości postępowania - określić powody, które stały za nierozpoznaniem wniosku skarżącego w terminie oraz ocenić je pod kątem przyczynienia się przez organ do przekroczenia terminów określonych dla załatwienia sprawy. W sytuacji sformułowania oceny, zgodnie z którą opieszałe działania organu nadzoru odnoszące się do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. prowadziły do przewlekłości postępowania, rolą Sądu I instancji będzie rozważenie kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy miał on charakter rażący. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.