II OSK 2429/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 511/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 511/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w W. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia [...] 2016r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, oddalił skargę w całości W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu (dalej -KMPSP) w dniach [...] i [...] 2016 r. przeprowadził czynności kontrolno- rozpoznawcze w budynkach zlokalizowanych przy ul. K. [...] i K. [...] w W. Ustalenia z czynności kontrolnych skutkowały wydaniem w dniu [...] 2015 r. decyzji, którą nakazano Wspólnotom Mieszkaniowym przy ul. K. [...] i K. [...] wykonanie obowiązków polegających na usunięciu z korytarzy piwnicznych nagromadzonych materiałów palnych oraz oznakowaniu przeciwpożarowych wyłączników prądu i wyposażeniu budynków w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnieniu zapasu wody do zasilania tej instalacji. Złożone odwołanie od powyższej decyzji spowodowało rozpoznanie sprawy przez Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej - DKWPSP), który decyzją z dnia [...] 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji dopatrzył się on uchybień proceduralnych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz zakwestionował rozstrzygnięcie jedną decyzją w stosunku do dwóch wspólnot mieszkaniowych. Po powrocie sprawy do organu I instancji w dniu [...] 2016 r. KMPSP we Wrocławiu wydał decyzję, którą na podstawie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm. - dalej u.p.s.p.) oraz art. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. K. [...] w W., wyposażyć budynek mieszkalny wielorodzinny w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnić zapas wody do zasilania tej instalacji w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz doprowadzić do budynku i oznakować drogę pożarową spełniającą wymagania przepisów przeciwpożarowych w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. Jako podstawę skierowanego do wspólnoty nakazu wskazał § 18 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 i 2, § 21, 22, 23 oraz 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010r. Nr 109, poz. 719 – OchrPpoż.) i § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2-12 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz.U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030 - dalej zwanego DrPożR.). Uzasadniając wydany nakaz KMPSP we Wrocławiu wskazał, że dotyczy on 12-kondygnacyjnego budynku, który ze względu na funkcję mieszkalną zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i nie został wyposażony w nawodnioną instalację, mimo że jest to obiekt zaliczany do grupy wysokości wysokie (dalej W), obejmującej budynki mieszkalne o liczbie kondygnacji nadziemnych od 10 do 18 włącznie. Jednocześnie stwierdził, że posiadanie przez budynek tzw. "suchych plonów" wbudowanych w okresie oddawania obiektu do użytkowania nie spełnia obecnie obowiązujących wymagań prawa, nadto budynek nie posiadał w chwili kontroli żadnego przyłącza do zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej, nie zapewniono również zapasu wody w zbiorniku zewnętrznym lub wewnętrznym. Odnosząc się do kwestii dojazdu do budynku dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej organ I instancji zwrócił uwagę, że podstawowym problemem jest zarówno brak możliwości przejazdu pojazdów pożarniczych bez cofania, jak i brak wyodrębnionego placu manewrowego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji reprezentowana przez zarządcę Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej zmianę poprzez zmianę terminu wyposażenia w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnienie zapasu wody do zasilania tej instalacji i wyznaczenie terminu do dnia 31 grudnia 2018 r,, oraz uchylenie decyzji odnośnie obowiązku zawartego w pkt 2. W uzasadnieniu wniesionego odwołania zwrócono uwagę na to, że realizacja nakazów zawartych w decyzji wymaga podjęcia szeregu uchwał i dokonania uzgodnień z dostawcą wody i właścicielem terenu przyległego do nieruchomości w zakresie lokalizacji zbiornika oraz wykonania wymaganych prawem projektów budowlanych oraz uzyskania zgód organu administracji budowlanej na przeprowadzenie robót. Zaznaczono przy tym, że Wspólnota jest właścicielem działki obejmującej obrys budynku, a istniejąca droga pożarowa powstała w chwili wzniesienia budynku w 1969 r. i znajduje się na działce należącej do Gminy W. DKWPSP we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i orzekł co do istoty sprawy nakazując wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 decyzji w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r., oraz wykonanie obowiązku określonego w pkt 2 decyzji w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Zdaniem DWKPSP zasadnym było nałożenie na wspólnotę zawartych w decyzji obowiązków, wobec niespełnienia warunków wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym również w zakresie parametrów drogi pożarowej. Organ zwrócił również uwagę, że istniejąca droga nie spełniała również wymagań przepisów obowiązujących w chwili jej powstania. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji DKWPSP i poprzedzającej ją decyzji KMPSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniając przyczyny, dla których uznał kwestionowaną decyzję za legalną wskazał, że stanowiące podstawę materialnoprawną wydanych decyzji przepisy wprawdzie weszły w życie po wybudowaniu przedmiotowego obiektu, który jak wynika z akt sprawy został zrealizowany około 1964 -1969 r., ale okoliczność ta wobec regulacji istniejących w obowiązującym porządku prawnym, nie wyłącza legalnego stosowania aktualnych przepisów. Podkreślił, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjno-prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy. Sąd przy tym odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Zwrócił również uwagę, że art. 3 u.p.s.p. nakłada obowiązek zabezpieczenia budynku przed zagrożeniem pożarowym na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje, a odpowiedzialność za naruszenie przepisów pożarowych spoczywa na w/w podmiotach oraz: właścicielu, zarządcy lub użytkowniku budynku. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: I. na podstawie przepisu art. 174 pkt.1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 31.2 ustawy zasadniczej, poprzez nakazanie właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych tworzących z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową wykonanie określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej pomimo, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane obowiązek taki nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora, a dopiero przy jego braku na aktualnego właściciela. W niniejszej sprawie do dnia dzisiejszego jest inwestor i ma pełną zdolność sądową oraz zdolność do czynności prawnych. Inwestorem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, a w wyniku komunalizacji obowiązki te przejęła Gmina W., - art. 8.1 w zw. z art. 8.2 i art. 31.2 ustawy zasadniczej, poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie ochrony prawnej osobom fizycznym właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych na podstawie ustawy zasadniczej. Tym samym nakazanie tym osobom wykonanie obowiązku, który zgodnie z ustawą Prawo budowlane, które w pierwszej kolejności nakłada się na inwestora, a dopiero przy jego braku na aktualnego właściciela nieruchomości tj. art. 41.1 i następne. Zdaniem skarżącego ma to istotne znaczenie, bowiem inwestor Gmina W. nadal jest współwłaścicielem tej nieruchomości oraz właścicielem nieruchomości gruntowej. Skoro inwestor istnieje i nadal jest współwłaścicielem nieruchomości, to obowiązki wynikające z decyzji winny być nałożone na inwestora Gminę W. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalanie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przyjąć należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Zatem nie jest kwestionowany fakt, że przedmiotowy budynek nie spełnia obecnie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Sporna natomiast pozostaje kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, taki obowiązek powinien być nałożony na inwestora, a nie na użytkowania obiektu, co ma potwierdzać treść art. 41 ust. 1 Pr. bud. i następne. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Pomijając fakt nieprecyzyjnego wskazania jednostki redakcyjnej powołanego przepisu prawa budowlanego oraz brak wskazania konkretnych następnych przepisów ustawy, których naruszenie skarżąca kasacyjnie zarzuca, stwierdzić należało, że wskazana regulacja nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Powołany przepis art. 41 ust. 1-5 Pr. bud. oraz kolejne przepisy tego rozdziału, dotyczą obowiązków inwestora w związku z budową obiektu i nie znajdują zastosowania w sprawie dostosowania istniejącego już obiektu budowlanego do stanu zgodności z przepisami regulującymi bezpieczeństwo pożarowe. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 26 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Prawidłowo również w sprawie wskazano jako podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych decyzją obowiązków skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Z ustępu 2 tego przepisu wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku, w tym również doprowadzenia do niego drogi przeciwpożarowej generalnie spoczywa zatem na podmiotach korzystających z budynku, a więc także na właścicielu budynku. Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy wskazać należy, że w następstwie ustanowienia odrębnej własności lokali zarówno działka gruntu, na której usytuowany jest budynek, jak i części budynku oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych właścicieli lokalu, a są niezbędne do korzystania z budynku i lokali stają się - stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali - współwłasnością wszystkich właścicieli samodzielnych lokali. Jeśli zatem jak stanowi art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową i to wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana - to do zadań wspólnoty mieszkaniowej (działającej przez swój zarząd), a nie do poszczególnych jej członków należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości, w tym budynku. To wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu i na rzecz właścicieli lokali - członków wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010r. sygn. akt II OSK 539/09 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybione są również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 2 każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Naruszenie powołanych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w bezpodstawnym nałożeniu na wspólnotę mieszkaniową obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. Jak już na wstępie wskazano nie jest kwestionowany fakt, że budynek należący do skarżącej kasacyjnie nie spełnia wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Zatem nie można czynić skutecznie zarzutu, że organ nakłada na podmiot wskazany w ustawie o ochronie przeciwpożarowej określone obowiązki. Zakres odpowiedzialności w tym zakresie skarżącej kasacyjnie został określony w ustawie, stąd takie rozstrzygnięcie nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony wolności i prawa innych, jak również nie zmusza skarżącej kasacyjnie do czynienia tego czego prawo nie nakazuje, bowiem nałożony na nią obowiązek wynika z mocy prawa. Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2017 r., nazwanym "odpowiedzią na skargę kasacyjną". W judykaturze przyjmuje się bowiem, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione z naruszeniem tego terminu. Organ nie był również reprezentowany na rozprawie przed NSA, w związku z czym brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.