II OSK 2441/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. I. i A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13 w sprawie ze skargi P. I. i A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 265/13 po rozpoznaniu skargi P. I. i A. I. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A. i P. I., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 647), dalej jako "ustawa", "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w zakresie artykułów cukierniczych) z częścią handlowo - magazynową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] i fragmentach działek drogowych [...] i [...] w obrębie [...]. Przywołując brzmienie art. 4, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.", "rozporządzenie", Kolegium wskazało, że w dniu 22 listopada 2011 r. E. i P. S. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu produkcyjno-handlowo-magazynowego artykułów cukierniczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na terenie Ł. przy ul. [...], nr działki [...]. W toku postępowania, odpowiadając na wezwanie organu I instancji z dnia 12 marca 2012 r. inwestorzy w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. określili, że funkcja przedmiotowej inwestycji to zabudowa usługowa. W tej sytuacji organ I instancji ponownie przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną w zakresie spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy. Sporządzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowiło podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołując się do "zasady dobrego sąsiedztwa" i ukształtowanego na tym tle orzecznictwa sądowego, Kolegium zauważyło, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, na której prowadzona jest wraz z zabudową mieszkaniową zabudowa i działalność usługowa. Dokonane ustalenia - w ocenie Kolegium - dają podstawę do stwierdzenia, że warunek zgodności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową w zakresie funkcji należy uznać za spełniony. Analiza zabudowy obszaru pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a przyjęte parametry w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu określone zostały z poszanowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wynikają one z wartości średnich bądź dopuszczonych z uwagi na występowanie w obszarze. Linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono: - od strony ul. [...] - jako nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż frontowej granicy działki, zgodnie z załącznikiem graficznym; maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki - do 0,32 (w obszarze wskaźnik ten wyniósł średnio 0,16, jego wartości zawarły się w przedziale od 0,06 do 0,38 dla zabudowanej nieruchomości z działalnością usługową ul. [...]); szerokość elewacji frontowej - do 20,0 m (zgodnie z wnioskiem) (w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa o szerokości elewacji frontowej od 7,0 m do 20 m - zabudowa przy ul. [...], zasadnym jest zatem wyznaczenie tego parametru w oparciu nie o średnią wartość, a w oparciu o wartość wynikającą z istniejącej w obszarze zabudowy); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - II kondygnacje nadziemne, przy zastosowaniu dachów spadzistych - Il-ga kondygnacja w poddaszu użytkowym (w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...] i [...]); geometria dachu - dach płaski lub wielospadowy o maksymalnym nachyleniu połaci dachowych do 30° i kalenicy o wysokości do 9,0 m, prostopadłej lub równoległej do frontu działki. W opinii Kolegium określenie wielkości m.in. dotyczących szerokości elewacji frontowej w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie, co wykazała przeprowadzona analiza, istniejąca w obszarze zabudowa dopuszcza wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od - do" i jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. Zatem wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy zasadne było wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę P. I. i A. I. na ww. decyzję stwierdził, że skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego. Sąd powołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż charakter planowanej przez P. i E. małżonków S. inwestycji wbrew zarzutom skargi nie budzi żadnych wątpliwości. Inwestorzy na wezwanie organu I instancji w piśmie z dnia 21 marca 2012r. (złożonym w siedzibie organu w dniu 23 marca 2012 r.) wyraźnie stwierdzili, że przedmiotem inwestycji jest zabudowa usługowa. Sąd wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd uznał, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Decyzja o warunkach zabudowy określa rozważany wskaźnik następująco - "do 0,32", natomiast z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że "wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla całej zabudowy w analizowanym terenie zawiera się w przedziale 0,06-0,38, średnio - 0,16. Inwestor określił maksymalną powierzchnię zabudowy planowanej inwestycji 1250 m2, oznacza to konieczność przyjęcia wskaźnika 0,32, wielkość ta mieści się w górnej granicy wskaźników w analizowanym terenie. Ustalono dla przedmiotowej inwestycji maksymalny wskaźnik 0,32, zgodny z wnioskiem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia". W ocenie Sądu, zarówno w analizie urbanistycznej, jak i samej decyzji o warunkach zabudowy nie sposób znaleźć uzasadnienia dla odstąpienia przez organ I instancji od ustalenia rozważanego parametru zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia na poziomie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Argumentem przemawiającym za zastosowaniem regulacji § 5 ust. 2 nie może być natomiast okoliczność, że inwestor określił maksymalną powierzchnię zabudowy (1250 m2), skoro z załączonej do akt sprawy tabeli (k. 179) wynika, że w obszarze analizowanym tylko jeden spośród piętnastu obiektów posiada wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,38 (działki nr [...] i [...]). Jeśli zaś chodzi o określenie szerokości elewacji frontowej, to w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z treści analizy urbanistycznej wynika, że "szerokość elewacji frontowej zabudowy obszaru analizy zawiera się w przedziale od 7 do 20 m (średnio 12,44 m). Dopuszcza się maksymalną szerokość elewacji frontowej 20 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia". Sąd wskazał, że taką też wielkość bez dokładnej refleksji ustalił w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji, nie dostrzegając, że nawet z tolerancją do 20 % szerokość elewacji frontowej kształtuje się na poziomie 14,92 m. W obu tych dokumentach brak jest uzasadnienia dla ustalenia szerokości elewacji frontowej na tym właśnie poziomie. Sąd dodatkowo zwrócił uwagę, że dopuszczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 20 m, bez sprecyzowania wartości minimalnej owego parametru pozwala inwestorom w zasadzie wznieść obiekt o szerokości przykładowo 1 m. Dlatego też w celu uniknięcia takich właśnie absurdalnych i niejednoznacznych sytuacji konieczne jest precyzyjne wskazanie parametrów nowej zabudowy. Prawidłowość ustalenia pozostałych parametrów decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4), czy też geometrii dachu (§ 8 ust. 1) nie budzi w ocenie Sądu uzasadnionych wątpliwości, bowiem znajduje pełne odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej. Nie tracąc z pola widzenia wskazanych wyżej błędów, mających decydujący wpływ na wynik sprawy Sąd za trafną uznał konkluzję organu odwoławczego o spełnieniu w realiach rozpoznawanej sprawy zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mianowicie z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonych z zachowaniem reguł wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w odległości 99 m od granic przedmiotowej nieruchomości) wraz z zabudową mieszkaniową występuje zabudowa usługowa (hurtownia artykułów spożywczych, mechanika samochodowa i hurtownia części samochodowych). Chodzi tu mianowicie o nieruchomości nr ewid. [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...], [...]. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa to zasadny jest wniosek, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10 – Lex nr 994162). Sąd uznał za chybiony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając przede wszystkim, że wspomniana norma prawna nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto przepis ten wprowadza ograniczenie czasowe, wskazując, iż postępowanie można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy niniejszej wynika natomiast, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 22 listopada 2010 r., wobec czego brak jest obecnie podstaw do zawieszenia spornego postępowania. Błędne w ocenie Sądu są argumenty skargi, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno zostać poprzedzone konsultacjami z Miejskim Biurem Urbanistycznym w zakresie zgodności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Waloru takiego nie posiada natomiast ani projekt planu miejscowego, ani też koncepcja Miejskiego Biura Urbanistycznego co do sposobu zagospodarowania określonego terenu w nieobowiązującym jeszcze planie miejscowym. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P. I. i A. I., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, iż przewidziana w tym przepisie fakultatywność rozstrzygnięcia w postaci tzw. uznania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia postępowania, uzasadnia ipso iure tezę o prawidłowości negatywnego stanowiska organu administracji mimo jednoczesnego braku należytego uzasadnienia przez organ administracji motywów i przesłanek podjętego rozstrzygnięcia i to w sytuacji, gdy bezspornym pozostaje okoliczność rozpoczęcia i prowadzenia prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporną inwestycję. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Adresatem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w tym przepisie, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. To do organu prowadzącego postępowanie, a nie do uczestników postępowania administracyjnego, należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych. Wobec tego Sąd I instancji zasadnie wskazał, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, Sąd wskazał również, co pomijają skarżący kasacyjnie, a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza ograniczenie czasowe, stanowiąc, że postępowanie można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 22 listopada 2010 r. W dniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, to jest 21 grudnia 2012 r., upłynął już określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. okres 9 miesięcy, na który można zawiesić postępowanie. Organ odwoławczy nie mógł więc już zawiesić postępowania na podstawie tego przepisu, w konsekwencji nie mogło dojść do jego naruszenia. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność upływu terminu określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., a więc niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają, że Sąd powołał jedynie fakultatywność zawieszenia postępowania jako uzasadnienie dla oceny braku naruszenia przez organ ww. przepisu. Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.