II SA/Łd 1371/10

Dnia 3 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 K.p.a., Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacji i diagnostyki dzieci, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, fragmenty działek o nr ewid. [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2009r. P. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowego (handlowego) o powierzchni sprzedaży 500m2. W dniu 29 grudnia 2009r. inwestor zmienił wniosek, wskazując, iż przedmiot planowanej inwestycji to budowa ośrodka stacjonarnej rehabilitacji dzieci. W dniu 12 marca 2010r. inwestor ponownie zmienił wniosek, określając, że planowaną inwestycję stanowi budowa ośrodka rehabilitacji i diagnostyki dzieci. Organ pierwszej instancji, wskazując na wyniki przeprowadzonej analizy, stwierdził, że planowana inwestycja nie zachowuje funkcji obszaru, linii zabudowy ustalonej od strony rzeki i parametru szerokości elewacji frontowej. W związku z tym, w ocenie organu pierwszej instancji, nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z ostatnio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., ustanowionym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r., nieruchomość objęta wnioskiem sklasyfikowana została jako teren dolin rzecznych, położonych w obrębie obszarów zurbanizowanych (19.05.01/Z.E3.12), dla których po spełnieniu kilku warunków określonych w tym planie nie wykluczono możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej w odległości nie mniejszej niż 80 m od linii brzegowej cieku w celu ochrony hydrologicznej, jak i dla zachowania korytarza przewietrzającego. Planowana zabudowa zlokalizowana jest w odległości od 40 do 80 m od rzeki, zatem jest w sprzeczności z tym planem. Organ pierwszej instancji wskazał również na sprzeczność planowanej inwestycji ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w dniu [...]. Wskazał przy tym, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. na mocy art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ przygotowujący nowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę tworzenia gminnego zasobu nieruchomości. Część nieruchomości objętej wnioskiem znajduje się w granicach planowanego suchego zbiornika retencyjnego "A" z budowlą piętrzącą w km 1+600 rzeki A, ujętego w opracowaniu "Projekt Generalny Rzeki A" sporządzonym w lipcu 2001r. przez A s.c. – I. K. i M. K. Zgodnie z "Aneksem do założeń do Projektu Generalnego Rzek – Zbiorniki" planowano przeznaczyć obszar wokół zbiornika (jego obrzeża) pod tereny rekreacyjno - spacerowe. Planowana inwestycja pozostaje w kolizji z planowanym suchym zbiornikiem retencyjnym "A". Z tych względów, w ocenie organu pierwszej instancji, brak jest przesłanek przemawiających za tym, aby na niezabudowanym terenie doliny rzecznej, w obszarze ekologicznego korytarza przewietrzającego, jednolitym pod względem funkcji i zagospodarowania, sytuować zabudowę o zupełnie innej funkcji i sposobie zagospodarowania – zabudowę usług zdrowia – różniącą się również pod względem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy od charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Teren objęty wnioskiem znajduje się w dolinie rzeki A, na terenie zalewowym wody stuletniej oraz w korytarzu przewietrzającym. Zgodnie z opracowaniem "Obliczenie zasięgu wielkiej wody w dolinie rzeki A dla działki nr [...] ([...])", wykonanym w związku z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym przez I. K., wyznaczony zasięg wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania raz na sto lat obejmie teren nieruchomości położony w odległości mniejszej niż 10-K30m od brzegu rzeki. W opracowaniu tym zaproponowano przesunięcie, planowanego jako inwestycję miejską, zbiornika retencyjnego. W opracowaniu "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania", wykonanym w sierpniu 2007r. przez B na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. na potrzeby tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oraz planów zagospodarowania przestrzennego Ł., teren ten w całości znajduje się w granicach zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania raz na sto lat (p=1%). Powyższe opracowania są ze sobą sprzeczne. Z uwagi na brak opracowania określającego zasięg wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania raz na sto lat, wykonanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie można stwierdzić zgodności planowanej inwestycji z ustawą z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od tej decyzji P. B. wniósł o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz oparcie rozstrzygnięcia o elementy nienależące do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, z negatywnymi konsekwencjami dla strony; b. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez wadliwe zastosowanie. W uzasadnieniu zarzucono, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony. W szczególności nie wskazano, dlaczego granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Brak planu miejscowego uniemożliwia wzniesienie obiektu użyteczności publicznej, jakim jest planowana klinika. Przyznano także, iż istotnie w pobliżu działki skarżącego brak jest działek zabudowanych w sposób podobny do projektowanego, lecz inwestycję tę można porównać wyłącznie "luźno", np. ze szpitalem, czy kliniką lub przychodnią. Wskazano jednakże, iż przy ulicy, do której przylega działka inwestora, znajduje się stacja benzynowa i inne budynki niemieszkalne. Zaskarżona decyzja w istotny sposób ogranicza prawo własności inwestora. Opiera się w głównej mierze na nieobowiązujących powszechnie materiałach i dokumentach: nieobowiązującym planie miejscowym, niewiążącym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niewiążącej i sprzecznej wewnętrznie analizie zasięgu terenu dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na konieczność uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego stanowiącego podstawę ustaleń, co do możliwości realizacji planowanej inwestycji. Stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, iż planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację aktualnej zabudowy. Planowana inwestycja to obiekt o charakterze usługowym, a jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym istnieją obiekty o takiej funkcji. Zaprezentowane przez organ pierwszej instancji rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawężające. Kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być bowiem traktowana jedynie jako możliwość powstania budynków tego samego rodzaju, co istniejące. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko sprzeczność projektowanej inwestycji z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu. Nie można uznać, że podstawą do wydania decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy było wprawdzie zachowanie ładu przestrzennego, ale nie blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Planowana inwestycja jest obiektem o specyficznym przeznaczeniu. Dla tego typu obiektów, o niepowtarzalnej powszechnie funkcji, trudno jest stosować rygorystyczne wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji obiektów pełniących funkcje użyteczności publicznej równie trudno jest rygorystycznie mówić o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdyż ich celem jest zaspokajanie potrzeb ludności lokalnej na większym terenie. Fakt umiejscowienia takiego obiektu na działkach znajdujących się w obszarze mało zurbanizowanym wydaje się być zamierzonym działaniem. Mając na uwadze cel planowanej inwestycji uzasadnione jest zapewnienie przyszłym pacjentom ciszy i spokoju. Za niejasne i nienależycie uzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wyznaczenia linii zabudowy. Wskazało przy tym na konieczność rozważenia możliwości zastosowania § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod tym jednak warunkiem, iż znajdzie to oparcie w sporządzonej analizie. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaostrzenie przez organ pierwszej instancji kryteriów ustalania warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, było niedopuszczalne. Obraza art. 61 ust. 1 ustawy musiała wpłynąć na wynik sprawy, albowiem to właśnie jego nieprawidłowa wykładnia przesądziła o wydaniu negatywnej decyzji. Kwestia ochrony doliny rzeki w świetle przepisów prawa pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy i możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zagadnienie ochrony przyrody mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy tylko wówczas, jeżeli jej ochrona na danym terenie przybrałaby postać norm prawnych, co może się stać np. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie teren, na którym ma być realizowana inwestycja, nie został objęty żadną szczególną ochroną, a zatem organ administracji nie tylko nie musiał, ale wręcz nie mógł tych kwestii uwzględniać wydając decyzję o charakterze związanym, jakim jest rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, iż wprawdzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia, a jedynie powtórnej oceny, jednakże z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a., nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Celem zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. W. i G. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie odwołania inwestora od decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana częściowo na terenie zalewowym i nie uwzględniło kwestii ochrony rzeki Jasień. Wskazane przez inwestora przeznaczenie obiektu jest tymczasowe i fikcyjne. Służy wyłącznie potrzebom uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W trakcie jej realizacji inwestor prawdopodobnie wystąpi z wnioskiem o zmianę przeznaczenia inwestycji, co postawi ich w sytuacji braku ochrony praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja organu odwoławczego. W związku z tym wskazać trzeba, że po rozpatrzeniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. organ odwoławczy: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź - uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Natomiast zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, iż w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Kontrolowana przez sąd decyzja czyni zadość wymogom określonym w cytowanym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jego uzupełnienia a jedynie powtórnej oceny", to jednak analiza pozostałej części tego uzasadnienia prowadzić musi do wniosku, iż przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi była wadliwość analizy urbanistycznej, w która w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stanowi podstawowy dowód w sprawie. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki dla planowanej inwestycji, przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) faktycznie zostały spełnione, wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ). W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, która podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...) w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 1 – 4 ). Z cytowanego § 9 rozporządzenia wyraźnie wynika, iż określone w nim załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis. W niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie zawiera załącznika graficznego w postaci wyników analizy w części graficznej. Jako załączniki do tej decyzji oznaczono natomiast jedynie mapę z koncepcją inwestora, z oznaczeniem terenu objętego wnioskiem i wnioski z analizy urbanistycznej, ale tylko w formie tekstowej. Przy czym jedynie z informacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji – opisu załączników do tejże decyzji – wynika, że stanowiąca do niej załącznik mapa z koncepcją inwestora, to mapa w skali 1:500. Znajdująca się w aktach sprawy mapa oznaczona jako załącznik do tejże decyzji nie zawiera natomiast żadnych oznaczeń ani co do skali, w jakiej została sporządzona, ani co do samego rodzaju mapy. Tego rodzaju wadliwość powoduje, iż decyzja ta już tylko z tego powodu naruszała art. 107 § 2 K.p.a., jako nie zawierająca obligatoryjnych składników, wynikających z przepisów szczególnych W aktach sprawy znajdują się wprawdzie mapy, na których wyznaczono obszar analizowany, jednakże żadna z nich nie została oznaczona jako załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Mapy te również nie zawierają właściwych oznaczeń, co do tego, jakiego rodzaju są to mapy i jedynie na podstawie odręcznych dopisków niezidentyfikowanej osoby można wnioskować, w jakiej są skali. Taki sposób udokumentowania przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wzbudza zastrzeżenia, co do jej poprawności, a w szczególności tego, co było jej przedmiotem. Jak już bowiem wyżej wskazano w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 omawianego rozporządzenia w sposób wyraźny określono wymogi, jakim powinna odpowiadać mapa zawierająca przeprowadzoną analizę urbanistyczną w formie graficznej, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Należy również zwrócić uwagę na to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wytknęło organowi pierwszej instancji brak uzasadnienia dla zbyt wąsko wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, że sam sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki, a nie inny obszar wyznaczono, zwłaszcza jeżeli zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, winien zostać przez organ właściwie uzasadniony. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno natomiast spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i przekonywać strony o słuszności dokonanego wyboru. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji tymczasem w ogóle nie wynika, jakimi przesłankami organ ten kierował się wyznaczając obszar analizowany. Niewystarczające jest bowiem wyjaśnienie, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia "w odległości 50 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 w skali 1:500", tym bardziej, że załącznik ten zawiera wyłącznie koncepcję inwestora z oznaczeniem terenu objętego wnioskiem i w ogóle nie odnosi się do wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego. Zastrzeżenia wzbudza także sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uwidoczniony na mapach opisanych jako "analiza urbanistyczna". Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że teren objęty wnioskiem inwestora ma nieregularny kształt i jedynie na bardzo wąskim odcinku bezpośrednio przylega do drogi publicznej – ul. B, to jednak nawet z tej "analizy" nie wynika, iż zachowana została odległość "50 m od granic terenu objętego wnioskiem" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego wokół działek objętych wnioskiem. Wskazane wadliwości powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustalenia parametrów dla planowanego obiektu budowlanego i świadczą o dowolności organu pierwszej instancji w ich określeniu. Zasadnie również Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na zawężające rozumienie przez organ pierwszej instancji kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu - w tym - użytkowania obiektów. Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu, czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008r., II SA/Po 568/07 - LEX nr 493249; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r., II SA/Gd 269/07 – LEX nr 512280; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008r., VIII SA/Wa 446/08 – LEX nr 52851; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006r., IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., II OSK 58/07 – LEX nr 465665). Tymczasem w niniejszej sprawie istnienie w sąsiedztwie działek, objętych wnioskiem inwestora, obiektów o charakterze usługowym, a tego rodzaju obiektu niewątpliwie dotyczy przedmiotowy wniosek, wynika nawet z ustaleń organu pierwszej instancji. Poza obszarem objętym analizą przez organ pierwszej instancji w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się takie obiekty usługowe, jak np. gabinety lekarskie (działka nr [...]), usługi samochodowe (działki nr [...]), sklep spożywczy (działka nr [...]), usługi stomatologiczne (działka nr [...]), o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy materiały zgromadzone przez organ pierwszej instancji (mapa k. 164, "analiza urbanistyczna" k. 145). Wadą decyzji organu pierwszej instancji było poza tym odwołanie się zarówno do zapisów nieobowiązującego już planu, jak i do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., zawierającego jedynie propozycje rozwiązań mogących się znaleźć w przygotowywanym planie, a co więcej - ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi postanowieniami. Żaden z tych aktów nie mógł być uwzględniony przez organ administracji dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko wtedy, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Utrata z dniem 31 grudnia 2003r. mocy obowiązującej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], wyeliminowała z porządku prawnego ten akt prawa miejscowego. Wynikające z niego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji. Podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być również Studium, ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06 – Lex nr 424613 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 513/09 – opublikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto podniesione przez organ pierwszej instancji argumenty, mające świadczyć o sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z uwagi na niemożności stwierdzenia jej zgodności z ustawą Prawo wodne, wskazujące wyłącznie na sprzeczność pomiędzy opracowaniem "Obliczenie zasięgu wielkiej wody w dolinie rzeki A dla działki nr ewid. [...] ([...])", stanowiącym załącznik do wniosku inwestora oraz opracowaniem "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania" sporządzonym na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz brak opracowania określającego zasięg wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania raz na sto lat wykonanego przez Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej, są niewystarczająco umotywowane. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia 20 kwietnia 2010r., złożonego w związku z toczącym się postępowaniem w niniejszej sprawie, wynika tymczasem, że przy projektowaniu inwestycji inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne, gdyż wszelkie zmiany dotyczące przekształcenia terenu tego wymagają i zachować naturalny spadek terenu w kierunku koryta rzeki. W piśmie tym wskazano na zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu oraz zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Z pisma tego wynika, że dolina rzeki Jasień - zgodnie z art. 82 ustawy Prawo wodne - stanowi w części "obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią", a jej zabudowa byłaby możliwa poza "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią" zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzją o warunkach zabudowy. W tym miejscu wymaga dodania, że art. 82 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy Prawo wodne zakazuje wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, sadzenia drzew lub krzewów, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót. Przepis ten dotyczy obszarów "bezpośredniego zagrożenia powodzią" (art. 82 ust. 1 Prawa wodnego), a dokładniej - terenów między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska (pkt 1); obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (pkt 2); strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 (pkt 3). Jednakże w myśl unormowania zawartego w art. 82 ust. 3 pkt 1 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze może, w drodze decyzji, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią - zwolnić od zakazów określonych w ust. 2. W przypadku ustalenia, że działki objęte wnioskiem inwestora znajdują się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, organ nie może z tej przyczyny a priori wydać decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji powinien pouczyć inwestora (art. 9 K.p.a.) o konieczności przedłożenia zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wybraną lokalizację obiektu, pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli inwestor o taką zgodę wystąpi, zajdzie podstawa do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). W razie uzyskania przez inwestora zgody, o której mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, decyzja o warunkach zabudowy, przed jej wydaniem, będzie wymagała dodatkowego uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie art. 4a pkt 3 ustawy Prawo wodne, gdyż dotyczy jednej z inwestycji wymagających pozwolenia wodnoprawnego (art. 140 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego). Analogiczny pogląd prawny został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Po 628/08 (Lex nr 519023). Na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy trudno jednakże w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy teren objęty wnioskiem inwestora, to obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Reasumując, stwierdzić należy, że wskazane wyżej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji świadczą o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnieniu decyzji w sposób właściwy, a także błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, co narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98 – Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998r., I SA/Gd 1651/96 – Lex nr 36091; z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). W takiej sytuacji konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Wskazać w tym miejscu również trzeba, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji ( tak też NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998r., III SA 1679/96 – Lex nr 35460). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałoby związanie organu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem pierwszej instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Odnosząc się natomiast do wyrażonej w skardze przez skarżących obawy, że wskazane przez inwestora przeznaczenie obiektu jest tymczasowe i fikcyjne należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z powyższych uregulowań wyraźnie więc wynika, że zasadą jest, iż w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak również zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę nie będąca tymczasową jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tak więc ewentualna późniejsza zmiana przez inwestora sposobu użytkowania projektowanego obiektu budowlanego lub jego części, czy też zmiana zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w przypadku braku planu miejscowego również będzie wymagała kolejnej decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.