II OSK 2460/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Stare Babice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 96/12 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VIII/55/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 96/12, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 czerwca 2011 r. Nr VIII/55/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1. stwierdził nieważność: § 10 ust. 3 pkt 5, § 10 ust. 6 pkt 3, § 11 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 9, § 17 pkt 2 lit e, § 18 pkt 2 lit e, § 19 pkt 2 lit e, § 21 pkt 2 lit a, § 22 pkt 2 lit a, § 29 pkt 4 lit b i f, § 30 pkt 4 lit b, f, h, § 39 pkt 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały; w pkt 2. stwierdził nieważność § 33 i załącznika graficznego w części terenu oznaczonego symbolem U2/ZPa zaskarżonej uchwały; w pkt 3 stwierdził nieważność § 36 i załącznika graficznego w części terenu oznaczonego symbolem U2/U1 zaskarżonej uchwały; w pkt 4 stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały odnośnie terenu oznaczonego symbolem R w części dla której w uchwale Rady Gminy Stare Babice z dnia 1 czerwca 2006 r. Nr XXXVIII/326/06 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice określono kierunki rozwoju oznaczone symbolem MN1, MN2, MN3, U, UP.W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Mazowiecki złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 czerwca 2011 r. Nr VIII/55/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, zarzucając m.in. naruszenie: - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak określenia linii rozgraniczającej teren o różnym przeznaczeniu i różnym sposobie zagospodarowania, w odniesieniu do jednostki terenowej U2/ZPa, - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice w odniesieniu do wskazanych na rysunku planu miejscowego terenów rolniczych, które w Studium wyznaczone zostały pod zabudowę. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia 1 czerwca 2006 r. Nr XXXVIII/326/06 podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, znaczna część ustaleń planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. Stopień sprzeczności pomiędzy planem a ustaleniami studium jest tak duży, iż organ nadzoru postanowił, w formie graficznej, na zmniejszonych (do formatu A3) rysunkach planu, oznaczyć tylko te najbardziej istotne ustalenia, które wprost naruszają ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu. Na kolejnych planszach wskazano niezgodności polegające na wyznaczeniu w planie miejscowym terenów rolniczych (zgodnie z symbolem R), które w studium przeznaczone zostały pod zabudowę (tereny oznaczone symbolem MN1, MN2, MN3 i U), głównie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oraz usługowo-produkcyjną (studium tereny UP). Stwierdzono również niezgodność zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym ... z obrębu B. J., jednostka ewidencyjna Stare Babice. Zgodnie z ustaleniami planu działka została przeznaczona pod tereny wód powierzchniowych, ustalenia dla jednostki terenowej WS - § 41 uchwały oraz tereny usług i zieleni urządzonej (niepublicznej), ustalenia dla jednostki terenowej U2/ZPa - § 33 uchwały. Stosownie do ustaleń studium ww. działka przeznaczona została pod zieleń urządzoną (jednostka terenowa ZP6 Zieleń parkowa we wsi B. J.) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (jednostka terenowa MN1), w ramach której, jako przeznaczenie dopuszczalne studium ustaliło: "usługi nieuciążliwe, których oddziaływanie nie wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, zabudowa zagrodowa oraz urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, wraz z jednoczesnym dopuszczeniem realizacji obiektów usługowych bez obowiązku realizacji budynków mieszkalnych w oparciu o ustalenia planów miejscowych", przy czym wyznaczone w studium tereny MN1 zajmują znacznie większą powierzchnię niż w uchwalonym planie miejscowym. Ponadto, stosownie do ustaleń §33 uchwały plan, jako równorzędne przeznaczenie terenu, wyznaczył usługi i zieleń urządzoną, które są różnym przeznaczeniem, którego nie sposób łączyć. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stare Babice opisał czynności podejmowane w toku opracowania zaskarżonej uchwały i stwierdził m.in., że przedmiotem planu jest przede wszystkim utrzymanie przeznaczenia terenów określonych dotychczasowymi miejscowymi planami, ze zmianami, o których mowa w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Obszar urbanizowany objęty tymi planami jest w większości zagospodarowany, przy czym cechą charakterystyczną jest przemieszanie funkcji mieszkaniowych (w tym zabudowy zagrodowej, zwłaszcza w zachodniej części gminy) i usługowych. Zapisy, które są zakwestionowane, umożliwiają elastyczne, odpowiadające potrzebom mieszkańców zagospodarowanie terenu. Teren gminy położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy i podlega znacznej presji inwestycyjnej; zapisy planu stanowią uszczegółowienie kierunków polityki przestrzennej, w tym zakresie przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem U2/ZPa są pozostawieniem obowiązujących ustaleń planu miejscowego z 1998 r. wykonanego w skali 1:1000 - Uchwała Nr XXVI/229/98 Rady Gminy Stare Babice z dnia 5 lutego 1998 r., gdzie podstawowym ustaleniem jest strefa usług publicznych z zielenią parkową, oznaczoną na rysunku planu symbolem UpZP. Teren ten jest przedmiotem sporu i długich negocjacji z właścicielem, który chciałby wybudować na tym terenie osiedle mieszkaniowe, w tej sytuacji jedynym wyjściem było utrzymanie ustaleń planu z 1998 r., tj. terenu inwestycyjnego w zieleni parkowej. Ponadto, w Studium za podstawę przyjętych rozwiązań uznano zrównoważenie rozwoju następujących dziedzin: społecznej, gospodarczej i przyrodniczej. Przyjęta zasada, przy dużym nacisku inwestycyjnym związanym z położeniem w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy skutkowała wydzieleniem obszarów bezinwestycyjnych, które będą stanowić nienaruszalną przestrzeń o funkcjach przyrodniczych (głównie w północnej części gminy) oraz przestrzeń rolniczą (pas najlepszych gleb w południowej części gminy). W ramach terenów inwestycyjnych w zakresie przesądzonym uchwałą o przystąpieniu, tj. utrzymania przeznaczenia terenów określonego dotychczasowymi miejscowymi planami, plan stanowi konkretyzację powyższego kierunku polityki przyjętej w studium. Studium ma charakter kierunkowy, a nowe tereny pod zabudowę będą przeznaczane sukcesywnie w następnych planach, ich opracowany przez władze gminy harmonogram sięga ok. 30 lat - w studium zawarto odpowiednie zapisy. Niemożliwe jest przeznaczenie w obecnym planie wszystkich terenów pod zabudowę wyznaczonych w studium, gdyż plan niesie skutki finansowe (w zakresie realizacji terenów publicznych - wykupy pod drogi, uzbrojenie terenu), które spowodowałyby paraliż finansów gminy przy tak dużym objęciu terenów do zabudowy, jak to jest w studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała w niektórych częściach zakwestionowanych przez Wojewodę Mazowieckiego podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W ocenie Sądu zapisy planu mają charakter normatywny, zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wynikiem tej ustawowej zasady sporządzania planu miejscowego był obowiązek Rady Gminy dokonywania przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu Wojewódzkiego określanie przeznaczenia terenu w planie miejscowym stanowi konkretyzację kierunków rozwoju określonych w studium, dlatego plan miejscowy nie może określać przeznaczenia niezawierającego się w kierunkowych ustaleniach studium, czemu ustawodawca dał wyraz w cytowanych wyżej art. 9 ust. 4 i w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie w zaskarżonej uchwale dla części terenów przeznaczenia na cele rolne w granicach kierunkowych oznaczonych w studium symbolem MN1, MN2, MN3, U i UP stanowi zatem niezgodność tego przeznaczenia ze studium, co narusza zasadę sporządzania planu miejscowego określoną w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie podważa stwierdzenie Rady Gminy Stare Babice zawarte we wstępnej treści zaskarżonej uchwały o zgodności tej uchwały ze studium, dlatego stwierdzenie to w istotny sposób narusza tryb sporządzania planu miejscowego określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 33 zaskarżonej uchwały określono dwa równorzędne przeznaczenia podstawowe terenu oznaczone symbolem U2/ZPa pod usługi oraz pod zieleń urządzoną bez wyznaczenia linii rozgraniczającej te przeznaczenia, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro na tym samym terenie określono dwa różne wykluczające się przeznaczenia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 96/12, złożyła Rada Gminy Stare Babice, zaskarżając wskazany wyrok w części i wniosła o uchylenie pkt II i IV zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, alternatywnie zaś o zastosowanie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., i uchylenie pkt II i IV zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego w tej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.  Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyżej określonemu wyrokowi zarzuciła : -naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, -naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię. Kwestionując zapis § 33 w przedmiocie ustaleń dotyczących dwóch równorzędnych przeznaczeń terenu oznaczonych symbolem U2/ZPa pod usługi oraz pod zieleń urządzoną bez wyznaczenia linii rozgraniczającej Sąd, zdaniem skarżącego, niesłusznie uznał, że zapis taki narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeznaczenia te nie wykluczają się wzajemnie, a mają charakter uzupełniający pozwalający na zachowanie najważniejszych wartości przyrodniczo-krajobrazowych terenu, pozwalając na zrównoważony rozwój i właściwe ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość uwzględniającą uwarunkowania społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne, biorąc pod uwagę, iż teren gminy Stare Babice co do zasady znajduje się w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego. Zdaniem skarżącego, takie przeznaczenia terenu mają pozwolić na przenikanie się tych funkcji zgodnie z zasadą równoważonego rozwoju, co ma szczególne znaczenie w gminie położonej w otulinie parku narodowego. Zdaniem skarżącego plan miejscowy wypełnia dyspozycję zawartą w art. 15 st. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zawiera linie rozgraniczające terenów. Teren U2/ZPa jest wyraźnie i jednoznacznie rozgraniczony od terenów o innych funkcjach planistycznych. Ponadto wewnętrzne rozdzielenie linią rozgraniczającą terenu U2 od ZPa jest nieuzasadnione wobec jednoznacznego ustalenia nieprzekraczalnymi liniami zabudowy możliwego wznoszenia budynków o funkcji U2. Pozostała część terenu posiada przeznaczenie ZPa, czyli zieleni urządzonej, lecz także z możliwością budowy ciągów spacerowych, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury związanej z funkcją usługową, terenowych urządzeń sportowych, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, parkingów niezbędnych do obsługi terenu (§ 33 ust. 2 i ust. 4 ustaleń planu). Oznacza to faktyczną niemożność i bezzasadność rozdzielenia w planie miejscowym linią rozgraniczającą tereny U2 od terenów ZPa. Skarżący uważa, iż bezdyskusyjne jest uznanie zgodnie z art. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznej kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Potwierdza to sformułowaną w Konstytucji RP zasadę domniemania kompetencji realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (gminę). Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została, zdaniem skarżącej, utrwalona zasada samodzielności planistycznej gminy. Domniemanie kompetencji w realizacji zadań publicznych oraz gwarantowana konstytucyjnie samodzielność w realizacji tych zadań tworzą ramy systemowe uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej podzielić należy pogląd, że "regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować zakładając domniemanie właściwości gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego jak i samodzielności gminy w realizacji przedmiotowych zadań ". Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest jedną z form faktycznej realizacji powyższych zasad. Studium określa lokalną politykę przestrzenną oraz kierunki rozwoju gminy. Za pomocą studium gmina wskazuje między innymi obszary, które, jej zdaniem, docelowo mogą być zagospodarowane w sposób odmienny od dotychczasowego. Wskazując docelowy model przeznaczenia danych obszarów, gmina nie ma obowiązku określania horyzontu czasowego dokonania takich zmian. Studium jest dokumentem wskazującym, że dotychczasowy sposób zagospodarowania wskazanych w nim obszarów może ulec zmianom, nie przesądzając o terytorialnym zakresie tych zmian jak i czasie ich wprowadzania. Dokonując interpretacji uregulowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zdaniem skarżącego uwzględnić, zgodnie z wykładnią systemową, że to gmina posiada swobodę kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zasada ta znalazła, zdaniem skarżącej, wyraz w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeniesienie w uchwalanym planie funkcji zagospodarowania terenu zawartej w poprzednio obowiązującym planie, nawet mimo kolizji w zakresie zgodności ze studium, nie stanowi bowiem naruszenia kardynalnych zasad zawartych zarówno w Konstytucji jak i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmując domniemanie kompetencji, jak i samodzielności gminy w kształtowaniu ładu przestrzennego i prowadzeniu polityki przestrzennej uznać należy, że wprowadzanie do miejscowych planów uregulowań zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zależy wyłącznie od właściwego organu gminy. Skarżący uważa bowiem, że podtrzymanie w "nowym" planie funkcji przeznaczenia terenu ze "starego" planu nie stanowi naruszenia zasad zawartych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo jej pozornej niezgodności z zapisami studium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego Zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię niezasadnie, zdaniem skarżącej Gminy, uznając, że zapis § 33 planu narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeznaczenia w nim wymienione, tj. usługi i zieleń urządzona nie wykluczają się wzajemnie, a mają charakter uzupełniający. Twierdzenie to uzasadniono w skardze kasacyjnej tym, iż takie przeznaczenia terenu mają pozwolić na przenikanie się tych funkcji zgodnie z zasadą równoważonego rozwoju. Nie wyjaśniono jednak na czym polegać ma owo przenikanie się funkcji i zrównoważony rozwój, skoro na jednej części tego terenu położony jest zbiornik wodny, na drugiej zaś części oznaczono zasięg dopuszczalnej zabudowy usługowej, oznaczonej nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Takie rozwiązanie nie uzasadnia w żadnej mierze "przenikania się" funkcji niepozostających ze sobą w związku. Obszary te powinny być zatem oddzielone liniami rozgraniczającymi po myśli art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację miał więc Sąd Wojewódzki wytykając powyższą wadliwość i eliminując ją z uchwały planistycznej. Dodać też należy, że w innych fragmentach uzasadnienia wyroku podkreślano okoliczność, że w odniesieniu do wielu terenów, a jak wynika z akt - również w odniesieniu do tego terenu - istniała sprzeczność planu z ustaleniami studium. Nie może też być żadnym usprawiedliwieniem przyjętego rozwiązania to, że zamiary Gminy i właściciela tego ternu są całkowicie rozbieżne co do przyszłej funkcji tego terenu, wobec czego do planu "przeniesiono" rozwiązania z poprzednio obowiązującego planu, który utracił moc. Zapisy poprzednio obowiązujących planów nie mają w tym wypadku znaczenia prawnego, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 punktem odniesienia uchwalanego planu nie są zapisy poprzedniego planu, lecz ustalenia obowiązującego studium. Również zarzucone naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię nie okazało się trafne. W orzecznictwie podkreśla się, że obecnie plany miejscowe muszą być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, niż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, gdyż "zgodność" jest czymś dalej idącym niż "spójność". Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08 LEX nr 518296 Studium jest bowiem dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 ustawy. Dlatego też, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Por . wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11 Główną wytyczną, która określa ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11 LEX nr 1083676. Nie kwestionując zatem kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Nie można zatem było uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia prawa materialnego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.