II OSK 2463/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 595/16 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienie z rejestru PESEL danych osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 595/16, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia C. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "Spółka") z rejestru PESEL danych osobowych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka pismem z [...] lutego 2015 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie z rejestru PESEL danych osobowych [...], wskazując, że realizuje [...], co uzasadnia nieodpłatne udostępnienie tych danych na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił Spółce udostępnienia danych osobowych objętych wnioskiem z uwagi na niewykazanie przez nią, że dane te są niezbędne do realizacji ustawowych zadań własnych o charakterze publicznym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka pismem z [...] listopada 2015 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jest podmiotem uprawnionym do uzyskania żądanych danych. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawna dopuszczalność zakwalifikowania wnioskodawcy do grona podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego uzyskania danych ze zbioru PESEL jest uzależniona od wykazania, że dane te są niezbędne do realizacji ustawowych zadań własnych o charakterze publicznym. Zdaniem Ministra przepis art. 48b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach", nie stanowi samoistnej podstawy prawnej dla [...]. Zdaniem organu za sprzeczne z przepisami należało uznać stwierdzenie Spółki, że ustawowa kompetencja do [...] jest uważany za jednostkę organizacyjną realizującą własne zadania ustawowe o charakterze publicznym, gdyż faktyczne realizowanie działań z zakresu [...] nie może być utożsamiane z realizacją całego zadania ustawowego. Minister zauważył także, że realizacja [...] na podstawie art. 48 ustawy o świadczeniach jest zadaniem przypisanym do [...]. Organ odnotował także, że podstawą realizacji [...] nie jest przepis prawa, ale umowa o [...]. Zdaniem Ministra zadania realizowane przez [...] nie realizują zadań własnych o publicznym charakterze, ale zadania powierzone. Stosunek nawiązany między [...] ma charakter zobowiązania umownego, a podejmowane przez Spółkę działania mają charakter wtórny w stosunku do samego [...]. Za nietrafny organ uznał pogląd, że [...], które będą wykonywać obowiązki ustawowe. Zdaniem Ministra dopuszczenie do wykonywania części powierzonego kontraktu bliżej nieokreślonych podwykonawców z punktu widzenia przepisów regulujących problematykę ochrony danych osobowych należy uznać za prawnie niedopuszczalne. W ocenie organu fakt finansowania działań wykonywanych przez Spółkę ze środków publicznych nie wpływa na zmianę ustawowej kompetencji do realizacji tych zadań. Na powyższe orzeczenie Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie obu decyzji. Uzasadniając skargę, Spółka wskazała, że udostępnienie danych z rejestrów PESEL ma w przypadku spełnienia przesłanek udostępnienia charakter obligatoryjny. Zaznaczyła, że przez inny podmiot uprawniony do otrzymania danych ze zbioru PESEL należy rozumieć każdy podmiot dysponujący pełną zdolnością do czynności prawnych. Podniosła, że jest [...]. Argumentowała, że [...]. Zdaniem Spółki, mimo że przekazanie [...] konkretnemu podmiotowi następuje w drodze umowy, to konieczność przekazania realizacji zadania wynika z ustawy, która przewiduje, że następuje to w drodze konkursu, a na wykonanie zadania zwycięzca otrzymuje środki publiczne. W ocenie Spółki wykładnia teleologiczna regulacji dotyczącej udostępnienia danych ze zbioru PESEL wskazuje, że zamiarem ustawodawcy jest zapewnienie nieodpłatnego dostępu do żądanych danych podmiotom, które wykonują zadania użyteczności publicznej, których źródłem jest ustawa, a rygorystyczne wymogi stawiane odbiorcom danych osobowych mają na celu ich wzmożone zabezpieczenie przed pochopnym udostępnianiem. Zdaniem Spółki stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, istotnie ogranicza możliwość dostępu do danych ze zbioru PESEL przez inne podmioty do celu realizacji zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sąd wskazał, że z uwagi na trafność zarzutów podniesionych w skardze przedstawione w niej stanowisko uznał za własne. Sąd zastrzegł jednakże, że art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności musi być wykładany ściśle, w związku z czym udostępnienie danych wymaga szczególnej i konkretnej podstawy prawnej, a udostępnionym danym powinno zostać zapewnione bezpieczeństwo. Zdaniem Sądu Spółka realizuje zadania publiczne przypisane w drodze ustawy, choć ma to miejsce w następstwie zawarcia stosownej umowy z [...]. Regulacje rangi ustawowej wskazują na zasadę realizacji określonych zadań przez [...]. W ocenie Sądu z brzmienia przepisów nie wynika, że zdania te muszą być zadaniami własnymi, ale muszą być zadaniami o charakterze publicznym, realizowanymi na podstawie konkretnych przepisów, a dane muszą być niezbędne do ich realizacji. Zdaniem Sądu przepisy nie wykluczają wprost, aby podstawą dla udostępnienia danych nie mogła być realizacja zadania publicznego na podstawie umowy. Sąd wskazał także, że przesłanka braku właściwego zabezpieczenia danych nie została określona, jako samodzielna podstawa odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL. Zauważył przy tym, że brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za przyjęciem, iż dane z rejestru PESEL pozyskiwane przez [...], a następnie przekazywane [...] można uważać za skuteczniej zabezpieczone. Sąd wskazał, że kwestia, czy dane z rejestru PESEL potrzebne do realizacji [...] będą pozyskiwane bezpośrednio przez [...], czy też zostaną udostępnione przez zlecający realizację zdania [...], jest zależna od treści samej umowy, ale w każdym z tych przypadków do udostępnienia znajdzie zastosowanie tryb wskazany art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. Jednocześnie Sąd za przedwczesne uznał uchylenie decyzji z [...] listopada 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Cyfryzacji, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: a) art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r. poz. 722, z późn. zm.) przez przyjęcie, że z treści tego przepisu nie wynika, iż zadania publiczne określone w odrębnych przepisach, wykonywane przez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz inne podmioty muszą być ich zadaniami własnymi oraz przez przyjęcie, że podstawą dla udostępnienia danych może być realizacja zadania publicznego na podstawie umowy, podczas gdy z brzmienia przepisów wynika, iż realizowane zadania publiczne, w związku z którymi następuje udostępnienie danych z rejestru PESEL, muszą być zadaniami własnymi państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej albo innego podmiotu; b) art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 618, z późn. zm.) przez przyjęcie, że podmiot wykonujący działalność leczniczą jest wykonawcą [...], gdyż może otrzymać środki finansowe na realizację tego [...], oraz że przepis ten stanowi ustawowe oparcie wykonywania przez [...], podczas gdy możliwość uzyskania środków publicznych na podstawie umowy zawartej z podmiotem uprawnionym do [...] nie przesądza o tym, że określone zadanie staje się w wyniku zawarcia umowy finansowej, zadaniem ustawowo zleconym [...]; c) art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że przepis ten nie nakłada na [...] obowiązków wykonawcy [...], podczas gdy przepis ten określając relację [...], wskazuje, że opracowuje on, wdraża, realizuje i finansuje te [...], co wskazuje, iż wykonywanie przez [...] odbywa się w ramach zadań własnych; d) art. 97 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że do kompetencji [...] należy jedynie [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być dokonana z uwzględnieniem ust. 3 tego artykułu; e) art. 107 ust. 5 pkt 9 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi o [...], a jedynie określa zakres jego kompetencji w tym zakresie, precyzując, że do zadań dyrektora oddziału [...] należy dokonanie wyboru [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być dokonana z uwzględnieniem dyspozycji art. 107 ust. 5 pkt 10 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty, Minister podniósł, że udostępnienie danych z rejestru PESEL jest dopuszczalne wyłącznie określonym podmiotom w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań. Wywiódł, że do udostępnienia niewystarczające jest, że podmiot wnioskujący o takie dane realizuje zadania publiczne inne niż jego własne, a nawet otrzymuje na ich realizację środki publiczne. Minister zaznaczył przy tym, że przepisy wskazane w skardze Spółki nie nakładają na ten podmiot obowiązku realizacji zadań publicznych. Argumentował, że zawarcie umowy o realizację [...] nie powoduje, że realizator ponosi odpowiedzialność ustawową za realizację zadań [...], a jedynie umowną wobec [...]. Zdaniem Ministra zawartej umowy nie można traktować jako aktu quasi-wykonawczego do ustawowego powiedzenia zadań, w związku z czym realizowane zadania nie są zadaniami powierzonymi ustawowo. Dodatkowo organ odnotował, że umowa o [...] nie może zostać zawarta na czas nieoznaczony, w związku z czym te same zadania mogą być w różnych okresach realizowane przez odrębne podmioty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że wymóg realizacji zadań własnych odnosi się wyłącznie do państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, co umożliwia prywatyzację zadań publicznych przez powierzanie ich realizacji podmiotom prywatnym w drodze innej niż ustawowa delegacja tych zadań. Spółka podkreśliła, że zlecenie realizacji określonych czynności w drodze umowy nie powoduje, iż w ten sposób nie są realizowane zadania publiczne. Zdaniem Spółki stanowisko, zgodnie z którym o dane z rejestru PESEL może występować wyłącznie [...], jest nie do pogodzenia z wymogiem efektywnej realizacji [...]. Zaznaczyła, że [...] może być realizowany wyłącznie przez [...], podczas gdy [...] nie posiada zaplecza ani kwalifikacji umożliwiających do ich wykonania. Spółka podniosła także, że zawarta umowa [...] nosi cechy umowy administracyjnej, a zastosowanie formy prawnej umowy wynika wyłącznie z faktu, iż przekazanie zadań publicznych nie mogłoby zostać prawidłowo określone w innej formie prawnej. W replice do odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że wymóg realizacji własnych zadań publicznych odnosi się wyłącznie do państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych. Podkreślił, że z przepisów wynika obowiązek ścisłej ochrony danych zgromadzonych w zbiorze PESEL i ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do tych danych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do udostępnienia danych ze zbioru PESEL podmiotowi realizującemu zadania przewidziane [...] na podstawie umowy zawartej z [...]. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności dane z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców, w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań, udostępnia się państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom – w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach. Analiza przytoczonego przepisu, wbrew stanowisku Sądu I instancji oraz stanowisku Spółki przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazuje, że wymóg realizacji własnych zadań publicznych odnosi się do wszystkich kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. Wynika to bowiem z faktu umieszczenia tego wymogu w części poprzedzającej wyliczenie podmiotów, którym możliwe jest udostępnienie danych. W sytuacji takiej możliwe jest udostępnienie wspomnianych danych podmiotom innym niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne wyłącznie w sytuacji, w której możliwe jest ustawowe przypisanie im określonego zadania publicznego. W świetle powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 48 oraz art. 97 ust. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach – zadanie [...] zostało przypisane [...]. Jednocześnie z art. 48b ust. 1 oraz art. 107 ust. 5 pkt 9 ustawy o świadczeniach wynika, że [...] nie musi realizować opracowanych przez siebie [...], ale w tym celu może wyłonić w drodze konkursu odrębnego realizatora. Analiza przywołanych powyżej przepisów wskazuje, że powierzenie realizacji [...] innemu podmiotowi następuje w drodze umowy a nie ustawowo. Możliwości zlecenia realizacji zadania publicznego w drodze zawarcia umowy nie należy bowiem utożsamiać z ustawowym przeniesieniem tego zadania publicznego, chociażby możliwość zawarcia takiej umowy wynikała wprost z przepisów ustawy. W konsekwencji zadanie takie nie staje się ustawowym zadaniem własnym tego podmiotu w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udostępnienie danych z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności podmiotowi niebędącemu państwową ani samorządową jednostką organizacyjną możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy realizowane zadania są zadaniami własnymi tego podmiotu. Jednocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać finansowania realizacji zadań przewidzianych [...] na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o świadczeniach i art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej za okoliczność przemawiającą za przyjęciem, że na skutek zawarcia umowy o realizację takiego zadania i przekazania środków na jego realizację, zadanie to staje się zadaniem własnym przyjmującego je do realizacji. Odnotować w tym miejscu należy, że jedną z cech zadania publicznego jest finansowanie jego realizacji ze środków publicznych (por. E. Bagińska [w:] System Prawa Administracyjnego. Podmioty administrujące. Tom 6, pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 293). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to jednak wyłącznie, że zadanie takie na skutek zlecenia jego realizacji innemu podmiotowi i przekazaniu mu odpowiednich środków publicznych, nie przestaje być zadaniem publicznym. Nie można z faktu finansowania ze środków publicznych realizacji [...] przez podmiot prawa prywatnego wywodzić wniosku, że na podstawie zawartej umowy nastąpiło przeniesienie kompetencji do realizacji tego [...] z całokształtem praw i obowiązków z niego wynikających. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/17, wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym. Mając powyższe na uwadze, za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że Sąd I instancji dopuścił udostępnienie danych z rejestru PESEL na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności podmiotowi innemu niż państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna, w sytuacji, gdy realizacja zadania publicznego została powierzona temu podmiotowi w drodze umowy. Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i wobec uznania, że istota sprawy jest ostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL. Uzasadnia to oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 2015 r. stosownie do art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.