II OSK 2504/15

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1/15 w sprawie ze skargi J. M. i M.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę J. M. i M. M. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń poczynionych przez sąd administracyjny pierwszej instancji MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie z dnia [...] września 2012 r. orzekającą nakaz rozbiórki obiektu typu "blaszak" o wymiarach 5 m x 3 m posadowionego na działce nr [...] w [...]. Powodem uchylenia decyzji był brak zapewnienia jednej ze stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nadto organ II instancji podkreślił, że "blaszak" zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas: t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) jest budowlą. Organ I instancji przeprowadził w sprawie spornego obiektu oględziny, w trakcie których zmierzono obiekt oraz stwierdzono, że odległości narożników tego obiektu budowlanego od ogrodzenia między posesjami przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w [...] wyniosły ok. 1,3 m. Nadto podano, że w obiekcie znajdowały się sprzęt domowy, ławka, leżak, rower. Usytuowanie obiektu nie zmieniło się w stosunku do oględzin przeprowadzonych w poprzednio prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej uPb), nakazał M.M. – właścicielce działki nr [...] w [...] wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego typu "blaszak" o wymiarach w rzucie po obrysie 5 m x 3 m posadowionego na działce nr [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji zauważył, że pomiar odległości spornego obiektu budowlanego od siatki ogrodzeniowej, dokonany przez J.M. za pomocą taśmy stalowej - wyniósł 1,4 m. J.M. podał przy tym, że granica między działką nr [...], a działką nr [...] (stanowiąca własność M. W. oraz R. K.) przebiega za istniejącym ogrodzeniem na działce nr [...] w [...]. Organ ten wskazał, że konstrukcję obiektu stanowią elementy stalowe z profili ceowników, ściany z blachy trapezowej i elementów stalowych, dach – jednospadowy z blachy trapezowej, oparty na ceownikach stalowych i drewnianych krokwiach. PINB w Krakowie wskazał, że "blaszak" jest obiektem budowlanym i służy do przechowywania narzędzi i sprzętu gospodarczego. Obiekt ten znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką. Protokół oględzin nie został podpisany przez M. M. i J.M., gdyż podali oni, że "są nękani przez nadzór budowlany". Organ I instancji podkreślił również, że w aktach sprawy zgromadzone zostały ortofotomapy dla działek nr [...] i [...] w [...], uznano za wiarygodne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy treści pisma R. K., z których wynika że sporny obiekt został wybudowany w okresie od 26 kwietnia 2008 r. do 10 maja 2008 r. w odległości 1,5 m od granicy z jej działką. Wg organu I instancji, "blaszak" ten jest tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5 uPb). Właściciel takiego obiektu winien uzyskać pozwolenie na budowę. W tej sprawie zaś takie pozwolenie nie zostało wydane. Zdaniem PINB w Krakowie, usytuowanie spornego obiektu narusza przy tym przepisy techniczno-budowlane, co wyklucza możliwość jego legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 uPb. Odwołanie od opisanej decyzji wniósł J.M. oraz M.M.. Odwołujący się akcentowali okoliczności – w ich przekonaniu – legalnego wzniesienie spornego "blaszaka". MWINB w Krakowie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy powołując w podstawie prawnej swej decyzji m. in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w Krakowie w sposób prawidłowy ustalił, iż na realizację przedmiotowego obiektu wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, której M.M. nie posiada. Za podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji, organ I instancji prawidłowo przyjął przepis art. 48 uPb. W ocenie organu odwoławczego, PINB w Krakowie prawidłowo odstąpił od procedury legalizacyjnej. Wg organu odwoławczego prawidłowo wskazano, że przedmiotowy "blaszak" został zrealizowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, rozp. MI z 2002) w zakresie zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr [...] w [...]. Zdaniem tego organu brak było możliwości zalegalizowania "blaszaka" zgodnie z jego obecnym położeniem, tj. w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną (k. 128-133 akt MWINB). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. MWINB w Krakowie wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Skargę do WSA w Krakowie na ww. decyzję MWINB w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli J.M. oraz M.M.. Skarżący wskazali, iż "blaszak" pełni rolę pomieszczenia gospodarczego o wymiarach i nie narusza przepisu art. 29 uPb. Jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem i nie wymaga pozwolenia na budowę. Nadto, jest obiektem tymczasowym na płytach chodnikowych i "nie podlega" pod przepisy techniczne. Skarżący opisali spór sąsiedzki i związane z nim postępowania prowadzone przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. M.M. oraz J.M. wskazali, że sporny "blaszak" stoi na działce od 35 lat i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący załączyli mapę, na której ma być uwidoczniony "blaszak, zatwierdzony przez Starostwo w Krakowie kilka lat temu". Wg autorów pisma, obiekt ten został "zalegalizowany w mapie budowlanej, potwierdzony przez Starostwo". Pismo to ponownie opisuje spór sąsiedzki oraz zawiera wniosek o obciążenie kosztami procesu M. W. i R. K. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że trafnie orzekające w sprawie organy uznały, iż przedmiotem postępowania jest tymczasowy obiekt budowlany. Sąd pierwszej instancji przyjął, że budowa przedmiotowego "blaszaka" nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie było przy tym kwestionowane to ustalenie organu, że takim pozwoleniem nie legitymuje się właściciel działki nr [...] w [...]. Trafnie więc zastosowano w tej sprawie tryb określony w art. 48 uPb. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości (m. in. w dniu 25 czerwca 2008 r. oraz w dniu 9 kwietnia 2014 r.) stwierdzono, iż "blaszak" zlokalizowany jest w odległości ok. 1,1-1,3 m od granicy z działką sąsiednią, co narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MI z 2002. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – J.M. zaskarżył w całości ww. wyrok i sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, tj.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb polegający na niesłusznym przyjęciu, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 uPb, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż winien mieć zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy nie podjęto wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego dotyczącego ustalenia daty zakończenia budowy obiektu budowlanego typu "blaszak" położonego na działce nr [...] w [...], jak również nie dokonano oceny czy okoliczność okresu powstania spornego obiektu została udowodniona na podstawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, 2. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, 3. zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od uiszczonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że niezasadnie ustalono, iż sporny obiekt powstał w 2008 r., podczas gdy z akt sprawy wynikać ma, że powstał on znacznie wcześniej, tj. ok. 35 lat temu, zatem oparto rozstrzygnięcie o niewłaściwe przepisy, tj. o przepisy uPb, zamiast o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2504/15 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, gdy w postępowaniu administracyjnym miano nie podjąć wszystkich niezbędnych czynności i nie rozpatrzono materiału dowodowego na okoliczność daty budowy spornego obiektu typu "blaszak". Przepis art. 151 Ppsa ma charakter przepisu tzw. wynikowego, skoro w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji stanowił on, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Cyt. przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, zarzut jego zaś naruszenia tylko wtedy okaże się skuteczny, o ile będzie następstwem wadliwego niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji uchybienia innych przepisów przez skarżony organ. Jako mające być naruszonymi autor skargi kasacyjnej wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi o podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego w postaci "utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji". Istota zatem zarzutu naruszenia przepisów procesowych sprowadza się do oceny trafności wywiedzenia, że w sprawie administracyjnej doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu, a to: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., których to uchybień nie dostrzegł wadliwie WSA w Krakowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany zarzut nie jest usprawiedliwiony. B. Zdaniem Sądu prawidłowo sąd wojewódzki nie dopatrzył się w działaniu orzekających w sprawie organów naruszeń przepisów procesowych odnośnie obowiązku wyjaśnienia sprawy. Z przywołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów wynika, że do obowiązków organów administracji publicznej w toku postępowania organy administracji publicznej, oprócz stania na straży praworządności, należy z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, następuje przez organy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (por. art. 80 K.p.a.). Żadnemu z tych przepisów nie uchybiło postępowanie przed organem powiatowym, z tych względów istniały przesłanki do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. C. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzono dwukrotnie oględziny przedmiotowego obiektu, zebrano tzw. ortofotomapy przedstawiające stan obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...] w [...] w latach 1997, 2002-2003 oraz w 2009. Bezspornie na tych ortofotomapach z lat 1997 oraz 2002-2003 obiekt typu blaszak nie został odnotowany (nie istniał), dopiero stwierdzono jego zaistnienie na ortofotomapie z 2009 r. Ujawniono także w materiale dowodowym zdjęcia z 2008 r. obrazujące proces inwestycyjny, polegający na zrealizowaniu tego obiektu. Trafnie ocenił sąd wojewódzki, że z tymi ustaleniami koresponduje oświadczenie inwestora – J.M., wyjaśniającego okoliczność zrealizowania przedmiotowego obiektu. Z oświadczenia tego wynika, że obiekt ten jako garaż złożył na działce sąsiedniej, a po rozebraniu elementów, przeniósł je na działkę nr [...], gdzie dokonał ich złożenia pod koniec kwietnia 2008 r. Za niewiarygodne w tej sytuacji uznano oświadczenia J.M. składane w okresie późniejszym w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odnośnie daty zrealizowania spornego obiektu i tę ocenę Sąd akceptuje i uznaje za własną. Za niewiarygodne ocenić przyjdzie argumentację odnośnie koloru dachu tego obiektu w przeszłości, zlokalizowanie w sąsiedztwie zadrzewień, jako okoliczności mających świadczeń o przyczynach braku uwidocznienia tego obiektu budowlanego na ortofotomapach, zarówno z 1997 r., jak i z lat 2002-2003. Okoliczności braku spornego obiektu w tym okresie, z którego pochodzą ortofotomapy włączone do materiału aktowego sprawy, nie dezawuują zeznania świadków na temat istnienia w latach 80-tych XX w. obiektu typu blaszak na działce nr [...]. W tej sytuacji uznać należy za chybiony zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania, sformułowany w pkt 2. skargi kasacyjnej. D. W konsekwencji powyższych ustaleń za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb. Pierwszy z cyt. przepisów stanowi podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów określa, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro jednak – w ocenie tego Sądu – zasadnie sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne orzekających w sprawie organów, zgodnie z którymi do realizacji spornego obiektu budowlanego doszło na wiosnę 2008 r., przeto niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb. E. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.