II OSK 2505/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 110/14 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od K. K. na rzecz Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/GL 110/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2013r. nr ... w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w wyniku informacji uzyskanej od K. K. dotyczących możliwej samowoli budowlanej dokonanej przez M. H. i K. H. oraz po przeprowadzeniu w dniu 4 kwietnia 2013r. kontroli obiektu w Z. przy ul. P. Ś. wszczął dnia 10 kwietnia 2013r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego na działce ... w Z. przy ul. P. Ś.. K. K. o wszczęciu postępowania w sprawie również została powiadomiona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. postanowieniem z dnia 24 maja 2013r. wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych nielegalnie na działce ..., nakazał zabezpieczenie budowy oraz zobowiązał M. H. i K. H. do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej. K. K. pismem z dnia 26 lipca 2013r. (doręczonym organowi 29 lipca 2013r.) wniosła o przesłanie jej kopii protokołu oględzin dokonanych w dniu 4 kwietnia 2013r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. Organ, pismem z dnia 7 sierpnia 2013r. przesłał skarżącej żądany protokół, informując jednocześnie, iż sprawa samowoli budowlanej dokonanej przez M. H. i K. H. jest w toku. W dniu 7 sierpnia 2013r. K. H. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. o rozbiórce budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na nieruchomości nr .... K. K. pismem z dnia 22 sierpnia 2013r., uzupełnionym bogatą dokumentacją fotograficzną, zażądała od organu wyjaśnień, na jakiej podstawie prawnej M. H. i K. H. dokonali rozbiórki dwóch ścian budynku gospodarczo-garażowego w lipcu 2013r. i na jakiej podstawie wybudowali dwie ściany tego budynku w roku 2010. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w wyniku dokonanych oględzin w dniach 26 sierpnia 2013r. i 5 września 2013r. stwierdził, że samowola budowlana na działce ... została zlikwidowana, w związku z czym decyzją z dnia 5 września 2013r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Decyzję doręczono stronom postępowania, czyli M. H. i K. H., jednocześnie powiadamiając K. K. o sposobie załatwienia sprawy. Dnia 12 września 2013r. K. K. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. o przesłanie jej kopii decyzji z dnia 5 września 2013r. Decyzja została wysłana do skarżącej dnia 19 września 2013r. W dniu 3 października 2013r. K. K. złożyła odwołanie od decyzji z dnia 5 września 2013r. do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej. Zarzuciła, że podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie było przedwczesne, gdyż wody opadowe spływające z dachu budynku położonego na działce ... nadal zalewają jej nieruchomość. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 15 listopada 2013r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. Wskazał, że decyzja została doręczona stronom postępowania dnia 9 września 2013r., a więc termin do złożenia odwołania upłynął 23 września 2013r. Skarżąca składając odwołanie 3 października 2013r. nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. W dniu 27 listopada 2013r. K. K. złożyła do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skarżąca podniosła, że kopię decyzji otrzymała dopiero 23 września 2013r., a odwołanie złożyła 3 października 2013r. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013r. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB dla Powiatu G. z dnia 5 września 2013r., podnosząc w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Organ uznał, że K. K. uchybiła 7 dniowemu terminowi do złożenia prośby o przywrócenie terminu, gdyż wniosek ten skarżąca złożyła dopiero po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2013r. wniosła K. K., która nie sprecyzowała swojego żądania, ale podniosła argumentację przytaczaną już wcześniej, dotyczącą błędów postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G., bezpodstawności stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oraz okoliczność, iż jej nieruchomość jest zalewana wodami opadowymi pochodzącymi z budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce .... W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą, zasługuje na uwzględnienie. Wskazując, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sądowa kontrola postanowienia Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2013r. stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z dnia 5 września 2013r. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie organ II instancji przyjął, iż termin złożenia odwołania od decyzji z dnia 5 września 2013r. upłynął 23 września 2013r., gdyż została ona doręczona stronom postępowania dnia 9 września 2013r. Skarżąca Karina Karczmarczyk w postępowaniu nie występowała jako strona i decyzja nie została jej dostarczona. Dopiero na żądanie kopia decyzji została jej wysłana 19 września 2013r. W konsekwencji skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia 5 września 2013r. dnia 3 października 2013r. uznając, iż doręczono jej decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Sąd podkreślił, że rozstrzygając sprawę odwołania K. K. od decyzji z dnia 5 września 2013r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. oparł się na art. 134 k.p.a. uznając, iż została spełniona przewidziana tam przesłanka uchybienia terminu do złożenia środka prawnego, ale nie wziął pod uwagę, że w sprawie może zachodzić pierwsza przesłanka przewidziana tym przepisem, czyli niedopuszczalność odwołania. Wskazując, że konstrukcja art. 134 k.p.a. określa sekwencje działań podejmowanych przez organ II instancji przy badaniu, czy odwołanie zostało skutecznie wniesione, Sąd stwierdził, że organ na początku powinien dokonać oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne. Dopiero, gdy odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, może dokonać ustaleń dotyczących dochowania terminu do złożenia środka zaskarżania. W ocenie Sądu, że organ odwoławczy zaniechał rozpatrywania, czy skarżąca była stroną postępowania przed organem I instancji, choć zauważył, nie była przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. za taką uważana. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznał, że w jego ocenie odwołanie w niniejszej sprawie jest dopuszczalne, chociaż nie przesądza to jednoznacznie kwestii, czy skarżąca legitymowała się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Sąd wskazał, że w sytuacji, jeśli K. K. byłaby stroną postępowania, tj. posiadała interes prawny w danej sprawie, to wówczas rozstrzygnięcie skarżonego postanowienia byłoby prawidłowe, lecz skoro jednak taki interes nie występował (o czym wspominają zarówno organ I, jak i II instancji), wówczas należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., zalecając aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB w K. uwzględnił dokonaną przez Sąd wykładnię art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2014r. wniósł Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzucono : - naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 134 k.p.a., poprzez uznanie za istotny wpływ na wynik sprawy braku szerokiego wyjaśnienia przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia kwestii uznania żalącej się za stronę przedmiotowego postępowania przy równoczesnym przystąpieniu do oceny terminowości złożonego zażalenia, bez wypowiedzenia się przez Sąd I instancji w kwestii istotności tego naruszenia przepisu prawa procesowego na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 4 czerwca 2014r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji, uchylając przedmiotowe postanowienie nie wskazał, z jakich powodów uważa, że naruszenie przepisów postępowania, które dostrzegał, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ odwoławczy wskazał wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że odwołująca się wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności, a nie było sporne w sprawie, że jest właścicielką działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorów. Akta sprawy pozwalały zweryfikować stanowisko organu odwoławczego, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania dotyczącego legalności zabudowy działki inwestorów. Zachowanie odległości wynikających z przepisów techniczno-budowlanych nie pozbawia właścicieli sąsiednich nieruchomości przymiotu strony w sprawach dotyczących legalności zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut oparty na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 134 k.p.a., poprzez uznanie za istotny wpływ na wynik sprawy braku szerokiego wyjaśnienia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestii uznania K. K. za stronę przedmiotowego postępowania przy równoczesnym przystąpieniu do oceny terminowości złożonego zażalenia, bez wypowiedzenia się przez Sąd I instancji w kwestii istotności tego naruszenia przepisu prawa procesowego na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie wydane było w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania jest m.in. zachowanie terminu do jej dokonania. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ odwoławczy zaniechał ustalenia, czy K. K., która nie była stroną postępowania przed organem I instancji mogła złożyć odwołanie od decyzji z dnia 5 września 2013r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ten wskazał, że wniesienie przez K. K. odwołania jest dopuszczalne, ponieważ skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy samowola budowlana. Ta okoliczność była podstawą do przyjęcia przez organ odwoławczy, że wniesienie przez K. K. odwołania było dopuszczalne. Tym bardziej, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwalał na dokonanie pozytywnej weryfikacji tej okoliczności. Ewentualne ustalenie w toku postępowania odwoławczego odmiennego stanu faktycznego, co do przymiotu strony, skutkowałoby umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji uznać należy, że organ, do którego wpłynęło odwołanie prawidłowo przystąpił do zbadania, czy odwołanie wniesione zostało przez K. K. w terminie. Uwzględniając powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 134 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu skargi, Sąd I instancji zbada legalność zaskarżonego postanowienia, tzn. skontroluje, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.