II OSK 2530/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1659/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...],[...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/16 oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...],[...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: J. K. wnioskiem z 29 listopada 2014 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Szydłowieckiego z [...] sierpnia 2010 r., nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu "E." B. D. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach ewidencyjnych o numerach: [...]9 i [...]0 w Szydłowcu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W wyniku wznowienia przedmiotowego postępowania, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca uprawdopodobnił zachowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. O przyczynach wznowienia postępowania dowiedział się w 12 listopada 2014 r., kiedy otrzymał w Urzędzie Miasta Szydłowca kserokopię mapy do celów projektowych z sierpnia 2010 r., dotyczącą zadania inwestycyjnego pn. "[...]" obejmującą przebudowę ulicy R., przy której zlokalizowana jest jego działka oraz działka B. D., zaś wniosek o wznowienie złożył w 1 grudnia 2014 r. Nie udokumentował on jednak, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie przedstawił prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego fałszywość powołanej mapy, w związku z czym nie można uznać, że dokument ten stwierdza nieprawdę. Organ stwierdził również, że przedłożona przez J. K. kserokopia mapy do celów projektowych nie potwierdza wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z [...] kwietnia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2015 r., w zakresie dotyczącym postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej "nowej istotnej okoliczności") i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie (pkt 1); w pozostałym zakresie, dotyczącym postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej "nowego dowodu") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że J. K., żądając wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej "nowej istotnej okoliczności"), uchybił jednomiesięcznemu terminowi do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Kwestie bowiem m. in. niezgodnego z prawem sporządzenia protokołu oględzin prac budowlanych spornej inwestycji w [...] lipca 2010 r., jak również okoliczność "posadowienia budynku niezgodnie z rzeczywistymi granicami działek" były podnoszone przez niego już w piśmie z 9 sierpnia 2010 r. Okoliczności te były również przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r., którą Sąd ten wyrokiem z 28 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 40/11 oddalił, uznając za bezzasadne zarówno zarzuty dotyczące nieprawidłowości ww. protokołu, jak i "naruszenia jego granicy przez inwestora". Ponadto do wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wnioskodawca nie przedłożył żadnego orzeczenia stwierdzającego fałszywość ww. protokołu oględzin prac budowlanych spornej inwestycji w [...] lipca 2010 r. Prowadzone natomiast przez Prokuraturę Rejonową w Przysusze postępowanie w tej sprawie zostało prawomocnie umorzone postanowieniem z [...] marca 2013 r., sygn. akt Ds. [...], wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego. W ocenie organu, wznowienie zatem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej "nowej istotnej okoliczności") z powodów wskazanych przez J. K. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ uznał natomiast, że w zakresie dotyczącym postępowania wznowionego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej "nowego dowodu") został zachowany ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r. Przedstawiony jednak przez wnioskodawcę dowód w postaci mapy do celów projektowych dotyczącej przebudowy ulicy R. w Szydłowcu (sporządzonej w sierpniu 2010 r. na podstawie mapy zasadniczej znajdującej się w zasobach Urzędu Miejskiego w Szydłowcu) nie potwierdza podnoszonych przez niego okoliczności, a zatem nie stanowi nowego, istotnego dowodu w sprawie. J. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wadliwe uznanie, że uchybił terminowi z art. 148 k.p.a. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez organ drugiej instancji i w całości powtórzył argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania: a) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w ww. przepisach; b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; c) art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia skarżącego o prawie wypowiedzenia oraz niewyznaczenie terminu do końcowego zapoznania się z aktami sprawy; d) art. 78 k.p.a., gdyż organy administracyjne, wbrew przepisom k.p.a. odmówiły oceny przedłożonych wniosków dowodowych, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy; e) art. 80 k.p.a. przez dowolność w ocenie materiału dowodowego naruszającą zasadę obiektywizmu przez mylne uznanie przez organ za udowodnione okoliczności braku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, przy częściowo zrealizowanej inwestycji przed wydaniem drugiego pozwolenia na budowę oraz pominięcie faktu, że budynek użyteczności publicznej w wydanej decyzji powinien zapewniać warunki niezbędne do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; f) art. 75 k.p.a. przez niedopuszczenie i brak rozpoznania złożonych wniosków dowodowych oraz arbitralne ograniczenie zakresu tego artykułu na niekorzyść skarżącego; g) art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie; h) art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. wobec nieprzyjęcia, że mapa zasadnicza z sierpnia 2010 r. sporządzona przez biegłego geodetę znajdująca się w zasobach Urzędu Miasta w Szydłowcu stanowi nowy dowód oraz wskazuje na nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy; i) art. 148 k.p.a. przez uznanie, że skarżący uchybił terminowi do wznowienia postępowania w zakresie, w jakim wskazuje na fałszywość dowodów oraz nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, podczas gdy wykazanie tych okoliczności związane było z ujawnieniem mapy do celów projektowych, której treść stoi w opozycji do protokołu oględzin prac budowlanych spornej inwestycji z [...] lipca 2010 r., jak i wskazuje na naruszenie przez inwestycję działki należącej do skarżącego; - art. 106 § 2 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego głosu przed przedstawieniem przez niego na rozprawie w pełni jego żądań i wniosków, jak również wyjaśnień co do przedmiotu skargi; 2) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) przez jego niewłaściwą interpretację i stwierdzenie, że projekt budowlany wraz z decyzją budowlaną nr [...]Starosty Szydłowieckiego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 23 września 2009 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B. D. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu "E." B. D. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach ewidencyjnych o numerach: [...]9 i [...]0 w Szydłowcu. We wniosku tym skarżący wskazał, że jest w posiadaniu mapy do celów projektowych z sierpnia 2010 r., dotyczącej innego zadania inwestycyjnego pn. "[...]", z której wynika, że został na nią naniesiony budynek budowany na działkach nr [...]9 i [...]0 (inwestora B. D.), które bezpośrednio graniczą z jego działką nr [...]1. W jego ocenie, ww. budynek jest budowany w granicach jego działki, co stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. W protokole oględzin z [...] lipca 2010 r. świadomie zatuszowano fakty niezgodności prowadzonej budowy z projektem budowlanym. Zdaniem skarżącego, powyższe świadczy o wystąpieniu w sprawie nowych okoliczności faktycznych i dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś dowód w postaci opisanego wyżej protokołu oględzin, na którego podstawie organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strona ma obowiązek udowodnić, że podanie wniosła przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o tych okolicznościach. Zasadnie w tym zakresie wskazał organ odwoławczy, że przedstawione we wniosku o wznowienie okoliczności nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem były one już przez skarżącego podnoszone w trakcie toczącego się postępowania w sprawie budowy budynku na działce nr [...]9 i [...]0 w Szydłowcu. Skarżący w swoim w piśmie (zatytułowanym "skarga") z 8 sierpnia 2010 r. podnosił m. in., że sporządzony przez Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury protokół oględzin przedmiotowego budynku z [...] lipca 2010 r. jest niezgodny ze stanem rzeczywistym na gruncie i projektem, zaś posadowiony budynek jest niezgodny z rzeczywistymi granicami działek. Przedstawione zatem przez skarżącego we wniosku o wznowienie okoliczności są w istocie powieleniem jego argumentacji podnoszonej w trakcie postępowania, którego wznowienia się domaga. Niezasadna jest zatem podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 148 § 1 k.p.a., bowiem skarżący o wskazanych przez siebie okolicznościach oraz sfałszowanym, w jego ocenie, dowodzie w postaci protokołu z oględzin wiedział już wcześniej niż w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania i powoływał się na nie w swoich pismach procesowych do organu. Uchybił on zatem terminowi do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej nowej istotnej okoliczności). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, gdyż przedstawiona przez skarżącego mapa do celów projektowych z sierpnia 2010 r. nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu powołanego przepisu, dającego podstawę do skutecznego wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka wznowienia postępowania w zakresie wyjścia na jaw nowych dowodów będzie zachodziła wówczas, gdy dowody te, nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, a w konsekwencji także wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Ta "istotność" nowych dowodów musi zostać wykazana. W przedmiotowej sprawie przedstawiony przez skarżącego nowy dowód w postaci opisanej wyżej mapy z sierpnia 2010 r. nie okazał się istotny dla sprawy, a zatem brak było podstaw do wzruszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przede wszystkim mapa ta została sporządzona do celów innej inwestycji dotyczącej przebudowy ulicy R., a zatem nie wywołuje ona skutków prawnych w postępowaniu, w którym wydano przedmiotowe decyzje, zakwestionowane w trybie wznowienia przez skarżącego. Odzwierciedla ona istniejący stan na dzień jej sporządzenia i jest dokumentem źródłowym dla celów inwestycji, dla której została sporządzona. Nawet gdyby przyjąć, tak jak twierdzi skarżący, że przedstawiona na tej mapie lokalizacja zawiera inne usytuowanie budynków niż zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach ewidencyjnych o numerach [...]9 i [...]0, to nie świadczy to o niezgodności tego projektu z prawem. Wskazane bowiem przez skarżącego odstępstwo nie odnosi się do oceny zgodności z prawem projektu budowlanego tej inwestycji, ale dotyczy dokumentacji projektowej innej inwestycji nie podlegającej ocenie w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie co do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że w istocie dotyczą one uchybień w zakresie przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Nie mają one jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził to postępowanie i uznał, że nowy dowód w postaci przedstawionej przez skarżącego mapy z sierpnia 2010 r. nie okazał się istotny dla sprawy, co w konsekwencji spowodowało brak podstaw do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W pozostałym natomiast zakresie, z uwagi na brak podstaw do wznowienia postępowania w związku z uchybieniem przez skarżącego terminu do skutecznego wystąpienia z takim wnioskiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w części dotyczącej nowej istotnej okoliczności), organ z przyczyn formalnych takiego postępowania nie przeprowadzał. Nie ma także istotnego wypływu na wynik niniejszej sprawy zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. w zakresie pozbawienia skarżącego głosu co do przedstawienia swoich żądań i wniosków na rozprawie toczącej się przed Sądem pierwszej instancji. Z protokołu rozprawy z 8 czerwca 2017 r. wynika, że Przewodniczący składu orzekającego, przed zamknięciem rozprawy, udzielił głosu skarżącemu, który powołał się na swoje pismo z 25 maja 2017 r. (znajdujące się w aktach sprawy) i jednocześnie poparł skargę. Skarżący nie zażądał sprostowania lub uzupełnienia protokołu, jak również nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń w tym zakresie. Oznacza to, że zaakceptował przebieg rozprawy, a powoływanie się przez niego na te okoliczności na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej jest bezskuteczne. Całkowicie bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, bowiem Sąd pierwszej instancji, będąc związany granicami przedmiotu zaskarżenia, w niniejszym postępowaniu kontrolował legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r. w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Kwestia natomiast zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w powołanym przepisie nie była przedmiotem rozpoznania tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.