II OSK 2536/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 942/18 w sprawie ze skargi J. W. i F. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 942/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. i F. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów: 1. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2017 r., nr [...], 2. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz J. W. i F. W., solidarnie, kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. W. i F. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący, którzy do dnia złożenia niniejszej skargi nie mają rozpatrzonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez Starostę B., muszą ponosić skutki rażącej bezczynności organu; 2. art. 48 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust 3 pkt 1 ww. ustawy w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że to skarżący ponoszą odpowiedzialność za działania Starosty B., który pomimo upływy kilku lat nie rozpoznał wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego powodu musi być zastosowana najcięższa sankcja przewidziana przepisami Prawa budowlanego; 3. art. 7, 8 § 1,11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że oba organy nie wskazały, w jakich okolicznościach jest zastosowana sankcja z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i czy faktycznie za zaniedbania organu administracji publicznej ma ponosić odpowiedzialność skarżąca. W uzasadnieniu zacytowano art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazano do niego orzeczenie NSA. Skarżący kasacyjnie podali, że w niniejszej sprawie ich zdaniem powstał problem formalno-prawny odnośnie stosowania art. 48 ust 3 ustawy prawo budowlane, gdyż organ architektoniczno-budowlany (Starosta B.) do dnia złożenia skargi nie rozpatrzył ich wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący działali w dobrej wierze realizując roboty budowlane będąc przekonani, iż posiadają zgodę, ponieważ ustanowili pełnomocnika, który był jednocześnie naczelnikiem wydziału budownictwa. Stwierdzili, że ustawodawca chciał, aby procedura z art. 48 ust 3 ustawy prawo budowlane była prowadzona dla inwestorów próbujących obejść przepisy prawa a nie takich, których obarcza się za działanie organu. Ustawodawca zapewne chciał uniknąć takiej sytuacji, w której inwestor jest zagrożony bardzo wysoką opłatą legalizacyjną, a z drugiej strony przysługuje mu roszczenie za rażącą przewlekłość, która spowodowała określone sankcje w tym zagrożenie, o którym mowa w art. 90 ustawy prawo budowlane. Reasumując wyjaśnili, że złożenie niniejszej skargi kasacyjnej jest konieczne bowiem skarżący nie działali w celu obejścia przepisów prawa, lecz wykonali roboty budowlane będąc przekonani, iż wykonują je legalnie tym bardziej, że nie otrzymali decyzji odmownej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczne postanowienie, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2017 r., nr [...], 2. Wnoszący skargę kasacyjną naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a upatrują w tym, że "do dnia złożenia niniejszej skargi nie mają rozpatrzonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez Starostę B." i muszą ponosić skutki rażącej bezczynności organu. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego opisane w punkcie 2 i 3 też są uzasadnione faktem nierozpoznania ich wniosku i zaniedbaniem organu administracji publicznej w tym zakresie. Przypomnieć krótko należy, co jest w sprawie bezsporne - w organie architektoniczno-budowlanym [...] lipca 2013 r. został złożony wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę – rozbudowę poddasza budynku mieszkalnego w miejscowości W. gmina B. dz. Nr [...]. W 2013 roku J. i F. W. rozpoczęli nadbudowę parterowego budynku mimo, że nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. To nie fakt złożenia wniosku o pozwolenie na budowę upoważnia inwestorów do rozpoczęcia robót budowlanych, a uzyskanie przez nich decyzji, która zatwierdza projekt budowlany. Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie takiej decyzji nie otrzymali, co jest niekwestionowane, to ich działanie należy uznać za nielegalne, samowolne. J. i F. W. ponoszą odpowiedzialność za własne działania, a nie działania Starosty B. bo to na inwestorze ciąży obowiązek przeprowadzenia prawidłowego, legalnego procesu budowy. Bezczynność starosty w rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku do dnia dzisiejszego jest natomiast bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Na marginesie należy zauważyć, że brak działania organu administracji nie był zwalczany przez skarżących stosownymi środkami prawnymi. Trafnie stwierdził sąd I instancji, że "Skoro skarżący rozbudowali i nadbudowali samowolnie budynek mieszkalny bez uzyskania takiej decyzji, nie mogą skutecznie obecnie w tym zakresie powoływać się na działanie w zaufaniu do organów państwa". Stanowczo za sądem wojewódzkim trzeba powtórzyć, że nieposiadanie przez skarżących kasacyjnie pozwolenia na budowę świadczy ewidentnie o istnieniu samowoli budowlanej. To z kolei zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było obligatoryjne. W świetle powyższych rozważań, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczącej naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej okazały się nieskuteczne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).